專家：社會保障制度應縮小一次分配差距
| 中國經濟50人論壇成員、中國經濟體制改革研究會顧問宋曉梧：
社會保障制度應縮小一次分配差距 中國經濟50人論壇成員、中國經濟體制改革研究會顧問宋曉梧，日前在由中國經濟50人論壇主辦、新浪財經和清華經管學院協辦的長安講壇上發表了 題為“關于當前完善社會保障體系的理論爭論”的主題演講。宋曉梧認為，我國經濟正面臨新的發展階段，完善社會保障體系至關重要，社會保障制度作為二次分配 應縮小一次分配差距。 我國的社會保障體系經過近30年的建設成果頗豐，但是面臨新的經濟形勢，任務仍然十分艱巨，一些相關的理論問題也存在很多分歧和爭論：“十三 五”時期社會保障面臨的突出問題是不是防止高福利陷阱？基本社會保障作為政府立法實施的二次分配是不是應當縮小一次分配差距？多繳多得是不是激勵人們參加 社會保險的主要手段？精算平衡是不是社會保險的基本原則？擴大個人賬戶規模是不是完善職工基本養老保險制度的正確方向？退休人員繳納醫療保險費是不是完善 職工基本醫療保險制度的必要舉措？宋曉梧在演講中對上述六個有重大分歧的理論問題論述了他的看法。 我國社會保障遠未達到“高福利”水平 宋曉梧指出，全世界社會保障支出占財政支出比重高的國家，多數在2008年以來的世界經濟危機波動中并未出現大的動蕩。希臘雖然常被當作受高福 利拖累的典型，但希臘的社會保障支出并不比經濟情況較好的德國高。壓垮希臘的并非高福利，而是處理債務危機舉措失當，致使經濟萎縮不能再支撐原有的福利水 平。 宋曉梧認為，我國社會保障支出長期以來是不足的。據財政部公布的數據，2015年全社會的社會保障支出占財政支出約為23%，低于發達國家15 到20個百分點。無論是從社會保障支出占財政支出的比重，還是從社會保障支出占GDP的比率來看，中國的社會保障支出水平都不算高。 對“近年來中國社會保障支出壓力陡然增長，大大高于GDP增速，因此不可持續”的觀點，宋曉梧表示，這是因為前階段這方面欠賬過多導致的。在經 濟下行時期，合理控制社會保障支出的增速是必要的，但不能因此得出中國社會保障已經面臨高福利陷阱的結論，現階段遠沒有到“高福利”。 此外，宋曉梧對完善“十三五”時期中國社會保障制度提出了兩個工作要點。一是應當把提高農民工社會保障水平作為當務之急，二是應盡快實現包括基本社會保障在內的基本公共服務均等化，這對防止過高福利是極為重要的。 社會保障制度再分配功能被忽視或弱化 宋曉梧認為，在過去中國把GDP高速增長作為主要目標的背景下，社會保障制度激勵經濟增長的功能被過分強調，而社會保障制度作為二次分配應縮小 一次分配差距的功能則被忽視或弱化。中國的基本社會保障在一些項目上甚至還存在“逆向轉移”的問題。如城鄉社會保障的差距、城鎮職工基本養老保險金雙軌制 等，都不僅沒有縮小一次分配的差距，反而擴大了一次分配的差距。 宋曉梧表示，中國城鄉合計的基尼系數在10多年前就超過了國際0.4的警戒線，已經逼近0.5。歐盟國家市場收入的基尼系數為0.443，與中 國的初次分配基尼系數相差并不太多。但是在社會保障的作用下，這些國家基尼系數的平均值下降了40%，而中國僅下降了12.3%。 因此，宋曉梧認為，在新的經濟社會發展階段，面臨一次分配差距過大的現狀，基本社會保障項目應當提高公平性、共濟性，以平抑一次分配的差距。作 為基本社會保障最重要的項目之一，基本養老保險制度提高公平性、共濟性的方向也應當明確。至少“十三五”時期，不應再降低其效率，這應作為進一步改革社會 保障制度的底線來遵守。 不宜過分強調多繳多得的激勵作用 宋曉梧認為，社會保險是國家依法強制實施的，更應強調依法行使權利。在要求用人單位和職工群眾依法參加社會保險的宣傳動員時，應大力宣傳社會共 濟、社會公平、社會公德，而不應著力渲染個人利益甚至迎合利己主義。如果在二次分配中仍片面強調多繳多得，一次分配的差距就難以縮小。 據宋曉梧介紹，多種社會保險項目中，除了養老保險，其他險種都很難與“多繳多得”掛鉤。唯一與多繳多得掛得上鉤的是職工基本養老保險。在依法實 施的前提下，為鼓勵職工參加這一險種的積極性，在方案設計時，可以考慮一定的激勵因素，大致有兩種辦法可供選擇：一是從一生繳費年限上鼓勵多繳多得；二是 從當年繳費數量上鼓勵多繳多得。第一種方法已經在實踐中了，而第二種方法，宋曉梧認為需慎重看待。因為擴大個人賬戶規模意味著縮小這一最重要的社會保障項 目的共濟性，有悖于“十三五”時期應擴大社會保障共濟性的方向。 宋曉梧強調說，社會保險的設計與實施，不宜構建在個人私利的倫理平臺上，而應構建在社會共濟的倫理平臺上。如果政策設計和輿論導向過分傾向和過多宣傳多繳多得的激勵性，社會保險的互助共濟性將在道德倫理層面有所削弱。 在制度設計中正確運用精算技術 宋曉梧認為，精算在社會保險制度設計中的地位被夸大了。以失業險為例，既要預測經濟增長速度又要估算就業彈性，僅經濟增長速度這一項，就不是可以精算出來的。其他如醫療保險、生育保險更是難以精算。 宋曉梧認為，社會保險的本質是社會政策，在他研究收集的資料中，尚未找到有一個國家把社會保險列入金融保險范疇。社會保險的5大項目中，基本養 老保險的設計可以較好地借助精算技術。但是，社會保險不能與商業保險簡單類比，達到完全的“精算平衡”，而是更應強調其原則、方向與作用，必要時國家財政 出資。 商業保險起源遠早于社會保險，商業保險不精算，保險公司就要賠本。但商業保險的局限性在于，即使精算也難以預判大的社會或自然變動，更沒有平抑 一次分配差距的功能。因此社會保險的設計，是一個更為復雜的問題，不能以精算為基本準則。當然在制定具體方案時，可以也應當充分利用精算這一工具手段。 “全賬戶”職工基本養老保險制度不是現階段方向 黨的十八屆三中全會指出，要建立更加公平、可持續的社會保障制度，堅持社會統籌和個人賬戶相結合，完善個人賬戶制度。這明確了養老保險制度改革 的方向。宋曉梧表示，在多年試點停滯不前的情況下，名義賬戶制成為一種比較務實的選擇，但如何設計名義賬戶，學術界仍存在很大爭議。 有的學者提出將單位（工資總額的20%）和個人（工資收入的8%）繳費全部納入個人賬戶，實行28%零統籌的名義“全賬戶”職工基本養老保險制度。宋曉梧認為，這是把初次分配的差距擴展到基本養老保險這一再分配領域，完全與社會保障的公平性、共濟性南轅北轍。 除了名義“全賬戶”方案與當前社會保障制度應提高共濟性相悖這一方向性錯誤外，其方案本身的內在邏輯也被許多社會保障學者質疑。 其一，在借鑒國外經驗方面，只談瑞典17%大名義賬戶的優點，而無視其存在的問題。有學者就指出，瑞典的名義個人賬戶模式要解決的社會問題與我 國現存的社會需求不符。瑞典多年來崇尚社會平等，福利國家強調勞動力的去商品化，向所有人提供均等化的養老金。在產業結構變化，國家能力下降的條件下，僅 有1000萬人口的高素質國民集體要求，通過改變公共養老金的計算方法，鼓勵個人繳費，這不失為一種制度性嘗試。宋曉梧表示，我國的收入分配差距比瑞典高 一倍，卻偏要設計比瑞典還要大10多個百分點的名義個人賬戶，如此不顧及國情，實有邯鄲學步之嫌。 其二，設計“全賬戶”、“大賬戶”的學者和支持這一觀點的部門領導，一方面竭力宣傳“全賬戶”對職工的激勵作用，一方面又堅決反對個人賬戶繼 承。宋曉梧認為，建立“全賬戶”的激勵作用與“個人賬戶余額不繼承”的負激勵設計完全自相矛盾。宋曉梧認為，對職工來說，擴大個人賬戶規模不如提高賬戶利 率更有激勵作用，正如存款利息提高比多存款的激勵作用大得多。而這一設計更是無法體現社會公濟，因為低收入組人群較高收入組人群的平均壽命短，總體上必然 造成低收入群體的社保福利向高收入群體逆向轉移的問題。 宋曉梧表示，在我國一次分配差距已經過大的情況下，完善職工基本養老保險制度，堅持公平、共濟性的原則不能偏離，堅持縮小而非擴大初次分配差距 的方向不能偏離。把現在職工繳納的8%個人賬戶改為名義賬戶就可以達到較平穩過渡的效果，如果能將個人賬戶縮小到5%，則社會共濟性還可以進一步提高。同 時應堅決實施基礎養老金的全國統籌，推進分步式延遲退休年齡，夯實繳費基數，加快農民工市民化進程以擴大繳費基數。 退休人員繳費不是完善職工基本醫療保險制度的必要舉措 宋曉梧表示：退休職工繳納醫療保險費不是應對人口老齡化的關鍵，能起到的財務作用也十分有限，而帶來的社會成本可能很大，與中央一再強調的改革要為民眾謀利相距甚遠，應當慎之又慎。 依照1998年《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》中相關內容，2011年實施的《社會保險法》明確規定，參加職工基本醫療保險 的個人，達到法定退休年齡時累計繳費達到國家規定年限的，退休后不再繳納基本醫療保險費，按照國家規定享受基本醫療保險待遇。從1998年至今，關于醫改 的各種爭論不絕于耳，但直到2015年并未聽說過社會保障學界有人否定退休人員不繳費的規定。 宋曉梧認為，現在提出要研究職工醫保退休人員繳費問題的原因在于職工醫療保險基金支出壓力增大了。2008年“新醫改”啟動，帶來許多進展的同 時，也出現了“泛福利化”傾向。一些統籌地區，沒有考慮到勞動力人口結構的變化及實際繳費水平，過分擴大報銷范圍，過快提高報銷比例。近年來職工醫療保險 基金雖然在全國范圍仍有結余，但許多地方已經出現當年收不抵支的情況。《中國社會保險發展年度報告（2014）》的數據顯示， 2014年，職工基本醫療保險統籌基金累計結存5537億元，比上年增加731億元，增長15.2%；比2009年增加2876億元，年平均增長 15.8%。但是這些基金主要積累在廣東、江蘇、浙江、山東等東部省份及其他經濟發達地區，108個統籌地區中，主要是老工業基地和中西部一些地區的職工 醫療保險基金出現當年虧空，有的甚至花光了積累。 在許多省市財政支出壓力陡然增大的背景下，宋曉梧對“退休人員再繳納醫保費”的主意表示理解，也提出了自己的質疑。一方面，退休人員的繳納標準 難以確定。另一方面，當前職工醫療保險基金總體結余，一些統籌地區收不抵支，是區域結構性問題。職工基本醫療保險作為“十二五”規劃中明確列為國家基本公 共服務的項目，改革的方向是逐步實現基本公共服務均等化，此均等化應為全國性的。在這一大方向下，如果全國統一實行退休人員繳納醫療保險費，必然進一步擴 大地區間的收入分配差距。 而且，要緩解因老齡化帶來的職工醫療保險基金壓力，光開源不節流是不夠的。宋曉梧建議，相關部門公布我國醫療資源和資金在不同群體中使用的結構 數據和人均水平，為職工醫療保險基金節支明確主攻方向。要保持基本醫療保險資金收支平衡，應改變公立醫院的逐利性、建立分級診療和雙向轉診制度、降低虛高 藥品價格和天價醫療設備檢查費用，以達到醫療資源和職工醫療保險基金在不同地區、不同人群之間的合理均衡使用。 |