滬蘇浙協(xié)同立法 長三角一體化發(fā)展示范區(qū)有了跨省域法治保障

　　9月25日下午，滬蘇浙人大常委會(huì)在上海聯(lián)合召開新聞發(fā)布會(huì)，介紹兩省一市人大常委會(huì)剛剛分別通過的《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》。三地人大常委會(huì)聯(lián)合作出法律性問題決定、首次開展實(shí)質(zhì)性區(qū)域協(xié)調(diào)立法，為跨省域的長三角一體化發(fā)展示范區(qū)提供了跨省域的法治保障。

　　跨省市的示范區(qū)，需要跨區(qū)域法律法規(guī)授權(quán)

　　《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中，提出要高水平建設(shè)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)。而作為一項(xiàng)重大改革，示范區(qū)的建設(shè)離不開法治保障。正如上海市人大常委會(huì)法工委主任丁偉所說，“加強(qiáng)示范區(qū)法治保障工作是貫徹落實(shí)長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略、保障重大改革舉措落地實(shí)施的需要。”

　　示范區(qū)建設(shè)管理實(shí)際，也呼喚更有針對(duì)性的法治保障。江蘇省人大常委會(huì)法工委主任趙建陽介紹，示范區(qū)執(zhí)委會(huì)作為兩省一市人民政府的聯(lián)合派出機(jī)構(gòu)，其管轄范圍涉及兩省一市三個(gè)區(qū)縣，享有省級(jí)項(xiàng)目管理權(quán)限。示范區(qū)執(zhí)委會(huì)作為具有管理公共事務(wù)職能的組織，其管轄范圍跨行政區(qū)域，根據(jù)行政許可法規(guī)定，實(shí)施上述行政許可需要取得法律、法規(guī)授權(quán)。

　　示范區(qū)執(zhí)委會(huì)實(shí)際工作中也遇到了一些不便利。長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)委會(huì)副主任張忠偉舉例說，當(dāng)前兩省一市重大項(xiàng)目審批權(quán)限層級(jí)不一，在江蘇吳江可能需4級(jí)審批，浙江嘉善或許需3級(jí)，上海青浦則是2級(jí)，“同一個(gè)區(qū)域項(xiàng)目審批程序有不同，而對(duì)示范區(qū)來講首先要標(biāo)準(zhǔn)化，這需要兩省一市分別強(qiáng)化屬地項(xiàng)目審批授權(quán)，提高行政審批效率。”

　　示范區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃亦需法治保障。張忠偉形象比喻說，新家的3個(gè)房間以往有不同裝修，現(xiàn)在要住進(jìn)同一家人，重新裝修應(yīng)當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，避免重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)，提升空間利用效率，特別是涉及跨區(qū)域的項(xiàng)目如互聯(lián)互通，以往是分別審批、兩套方案、兩支施工隊(duì)，如能授權(quán)給示范區(qū)執(zhí)委會(huì)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，有利于提高建設(shè)品質(zhì)。

　　賦予執(zhí)委會(huì)權(quán)力，加快示范區(qū)建設(shè)

　　9月24日、25日，兩省一市幾乎同時(shí)通過的決定，主要內(nèi)容一致、通過時(shí)間一致、實(shí)施日期一致，特別是不破行政隸屬、打破行政邊界，共同授權(quán)示范區(qū)執(zhí)委會(huì)行使投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案的權(quán)力，共同行使控制性詳細(xì)規(guī)劃的審批權(quán)，體現(xiàn)了多個(gè)層面的創(chuàng)新意義。

　　授權(quán)條款最為引人注目，也是核心條款。其中明確，授權(quán)示范區(qū)執(zhí)委會(huì)行使省級(jí)項(xiàng)目管理權(quán)限，按照兩省一市人民政府有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一管理跨區(qū)域項(xiàng)目，負(fù)責(zé)先行啟動(dòng)區(qū)內(nèi)除國家另有規(guī)定以外的跨區(qū)域投資項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)和備案管理，并聯(lián)合上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善等地人民政府行使先行啟動(dòng)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的審批權(quán)。

　　決定還規(guī)定了示范區(qū)理事會(huì)的職責(zé)，明確理事會(huì)是示范區(qū)建設(shè)重要事項(xiàng)的決策平臺(tái)，負(fù)責(zé)研究確定示范區(qū)建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃、改革事項(xiàng)和支持政策，協(xié)調(diào)推進(jìn)重大項(xiàng)目；規(guī)定了示范區(qū)執(zhí)委會(huì)的相關(guān)職責(zé)，明確執(zhí)委會(huì)負(fù)責(zé)示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃、制度創(chuàng)新、改革事項(xiàng)、重大項(xiàng)目和支持政策的研究擬訂和推進(jìn)實(shí)施，重點(diǎn)推動(dòng)先行啟動(dòng)區(qū)相關(guān)功能建設(shè)，并加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)兩省一市相關(guān)部門和相關(guān)地區(qū)人民政府落實(shí)示范區(qū)各項(xiàng)政策、措施。

　　上述授權(quán)均于法有據(jù)。“決定中關(guān)于理事會(huì)、執(zhí)委會(huì)職責(zé)以及對(duì)執(zhí)委會(huì)在項(xiàng)目管理權(quán)限和控制性詳細(xì)規(guī)劃審批權(quán)等方面的授權(quán)內(nèi)容，均來自于示范區(qū)總體方案和兩省一市人民政府聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》的規(guī)定。”趙建陽介紹說。

　　本次協(xié)同立法，也分別規(guī)定了各有關(guān)省、市、區(qū)（縣）人民政府及有關(guān)部門在支持和推進(jìn)示范區(qū)建設(shè)方面的職責(zé)。那么如果示范區(qū)內(nèi)本省地方性法規(guī)的規(guī)定，與示范區(qū)建設(shè)總體方案不一致怎么辦？決定也明確，需要調(diào)整實(shí)施的由各省級(jí)人大常委會(huì)依法作出決定；因改革舉措需要暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止實(shí)施本省地方性法規(guī)的，示范區(qū)執(zhí)委會(huì)可以向有關(guān)省級(jí)人大常委會(huì)提出建議，由后者依法決定。

　　對(duì)我國立法制度的一次有益創(chuàng)新

　　《決定》篇幅不到1500字，背后卻要進(jìn)行此前沒有的突破和創(chuàng)新。正如張忠偉所說，這項(xiàng)立法“充滿挑戰(zhàn)、沒有先例”。

　　沒有先例在于，區(qū)域協(xié)同立法需要于法有據(jù)。對(duì)此，兩省一市多次作專題研究，并特別爭取到了全國人大常委會(huì)法工委的支持。兩省一市人大常委會(huì)法工委與全國人大常委會(huì)法工委反復(fù)比較、分析、磋商，最終采用了“法律詢問答復(fù)”形式取得全國人大常委會(huì)授權(quán)后，再開展地方立法協(xié)同的方式， 共同作出示范區(qū)法律性問題決定。

　　全國人大常委會(huì)法工委對(duì)授權(quán)示范區(qū)執(zhí)委會(huì)實(shí)施相關(guān)行政許可、共同編制相關(guān)控制性詳細(xì)規(guī)劃的解決方案給予了認(rèn)可，并鼓勵(lì)兩省一市在實(shí)踐中積極探索行政復(fù)議和行政訴訟有關(guān)地域管轄問題。“這次協(xié)同立法為全國首創(chuàng)，開創(chuàng)了我國區(qū)域協(xié)同立法的先河。”丁偉說，兩省一市人大常委會(huì)共同作出決定，使得協(xié)同立法從一個(gè)理論構(gòu)想變成立法現(xiàn)實(shí)。趙建陽評(píng)價(jià)說，決定的出臺(tái)是兩省一市人大常委會(huì)運(yùn)用法治思維和法治方式解決改革發(fā)展中的重大問題，發(fā)揮法治引領(lǐng)和推動(dòng)改革作用的生動(dòng)實(shí)踐。浙江省人大常委會(huì)副秘書長、法工委主任任亦秋認(rèn)為，本次同步作出決定，創(chuàng)造了區(qū)域協(xié)同立法的新模式，是對(duì)我國立法制度的一次有效有益的探索。

　　“決定的出臺(tái)，是長三角一體化制度創(chuàng)新的一個(gè)典型案例，同時(shí)又會(huì)為示范區(qū)探索其他領(lǐng)域的創(chuàng)新提供制度保障。”作為“需求方”，張忠偉高度評(píng)價(jià)決定的出臺(tái)，認(rèn)為這邁出了為示范區(qū)建設(shè)提供法治保障的第一步。“一體化核心本質(zhì)就是一場改革，需要打破現(xiàn)有的框架、走出一條新路來。我們感覺有了示范區(qū)立法保障，更能夠風(fēng)雨無阻、堅(jiān)定前行。”

　　新聞發(fā)布會(huì)上，張忠偉表示，將盡快把《決定》落地落實(shí)。“執(zhí)委會(huì)將根據(jù)《決定》的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會(huì)同兩省一市相關(guān)部門，從項(xiàng)目協(xié)同走向方式創(chuàng)新。”張忠偉表示，將盡快從項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)開始，走向共同實(shí)施行動(dòng)計(jì)劃，通過《決定》這一法治保障來落實(shí)“規(guī)劃一張圖、環(huán)保一根線、交通一張網(wǎng)、服務(wù)一個(gè)章，把‘一’字的文章做好”。

　　國家將示范區(qū)作為實(shí)施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的先手棋和突破口，未來建設(shè)和發(fā)展中示范區(qū)無疑面臨更多、更為具體的法治保障問題。趙建陽表示，江蘇將和上海、浙江一道，繼續(xù)高度重視、密切關(guān)注，繼續(xù)深化研究、加強(qiáng)協(xié)作，繼續(xù)探索創(chuàng)新、積極作為，共同為示范區(qū)建設(shè)發(fā)展和長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施提供及時(shí)、有效的法治保障。（陳月飛）