食品監管瀆職罪入罪“門檻高” 被束之高閣

　　從今天起，司法版推出系列報道，通過基層法院、檢察院的工作實踐，展示這些新罪名實施以來的適用情況，聽聽來自基層司法工作者的意見和建議，以便更好地運用十項新罪名懲治犯罪。 

　　“那不都是我們的錯。” 

　　這是河南瘦肉精案主犯劉襄在法庭受審時為自己作出的辯解。在他看來，此案后果嚴重，與相關部門對含瘦肉精生豬監管不力密不可分。 

　　劉襄的辯解，并非毫無道理。生產銷售有毒有害食品固然可惡，但那些對有毒有害食品生產銷售視而不見的監督者，更令人痛恨。正因為此，今年5月1日起實施的刑法修正案(八)增設食品監管瀆職罪，并將最高刑期設定為10年，受到百姓普遍歡迎。 

　　然而，《法制日報》記者近日從浙江舟山、河南鄭州滎陽、山東臨沂羅莊檢察機關以及江蘇蘇州虎丘法院等司法機關了解到，5個月來，這些地區均未出現適用食品監管瀆職罪的案例。 

　　不僅僅是上述4地，據《法制日報》記者了解，全國各地都鮮有涉嫌食品監管瀆職罪的案例出現。這與很多人“當前食品安全形勢嚴峻、事故頻發”的認識形成了強烈反差。 

　　受訪的法官、檢察官表示，由于入罪門檻太高等原因，食品監管瀆職罪或將長期面臨適用難問題。 

　　新罪名被束之高閣 

　　“實際上，危害食品安全案件中并不一定有瀆職行為。我們院也未受理過涉嫌食品監管瀆職罪的案件。”虎丘區人民法院刑事審判庭庭長李全福說，5月30日，虎丘區法院公開開庭審理了一起屠宰加工病死生豬后銷售的案件，兩名被告人分別獲刑1年9個月和1年兩個月，該案未涉及瀆職犯罪。 

　　即便涉及瀆職行為，檢察機關也可能以其他罪名立案起訴。刑法修正案(八)實施以來，鄭州滎陽市人民檢察院先后立案查處了兩起涉及食品安全的職務犯罪案件，均未適用食品監管瀆職罪。 

　　據滎陽市人民檢察院檢察長丁鐵梅介紹，5月12日，市檢察院據線索查明，滎陽市某肉食加工廠對4801頭生豬進行了注水，市生豬屠宰管理稽查隊在日常監督檢查中，曾多次發現這家加工廠有違法行為，卻僅下發“整改通知書”了事，放縱犯罪行為發生。最終，檢察院以涉嫌玩忽職守罪對稽查隊隊長王某等6人提起公訴。 

　　而在備受關注的河南瘦肉精一案中，有多名政府部門工作人員涉嫌瀆職犯罪，沁陽、孟州等地法院最終均以玩忽職守罪定罪處罰。 

　　棄用實為打擊犯罪 

　　對于刑法增設食品監管瀆職罪，丁鐵梅和李全福都是支持者。他們說，刑法修正案(八)出臺前，公職人員發生食品監管瀆職犯罪，根據身份不同，分別以商檢徇私舞弊罪、放縱制售偽劣商品犯罪行為罪等定罪處罰。增設食品監管瀆職罪解決了“同質不同責”問題，也體現了國家打擊這類犯罪的決心和信心。 

　　“但由于該罪的立案標準不明確、入罪門檻較高，影響了適用。”丁鐵梅坦言，觸犯食品監管瀆職罪的法定情節為“發生重大食品安全事故”或“造成其他嚴重后果”，該法定情節表述相當含糊，在現行法律和司法解釋中沒有相關參考標準。 

　　對于司法實踐可參照《國家重大食品安全事故應急預案》的觀點，丁鐵梅并不認同，“預案判定是否構成食品安全事故，由政府有關部門認定，如此，確定罪與非罪的標準在行政部門手里，于法理不合”。 

　　丁鐵梅表示，當前不以食品監管瀆職罪追究此領域瀆職行為，是為更好地打擊犯罪。她以滎陽市檢察院辦理的執法監管人員張某幫助違法者將含瘦肉精豬肉流入市場一案為例，該案涉及生豬9頭，未造成“重大食品安全事故”，也談不上“嚴重后果”，無法認定為食品監管瀆職罪。最終以入罪門檻較低的放縱制售偽劣商品罪立案起訴，更利于打擊與本案類似的食品監管瀆職行為。 

　　厘清監管部門職責 

　　其實，食品監管瀆職罪鮮有適用，只是長期以來食品監管瀆職犯罪發現難、立案難、查處難的一個縮影。丁鐵梅和李全福均表示，該類犯罪一般涉及環節多、責任相對分散，容易和“工作失誤”、“處理不當”相混淆，辦案困難重重。 

　　李全福進一步解釋說，我國食品安全管理權限主要分屬農業、質監、工商等近10個部門，多部門管理格局導致查辦瀆職犯罪可能面臨部門權責不清，難以認定；調查環節多、時間長，證據滅失、偽造；涉及部門利益，查辦阻力大等問題。 

　　“不僅部門之間推諉責任讓司法管轄無從下手，部門還可以檢測技術限制、抽樣概率問題等進行辯解。”李全福說，食品安全事故發生后，經調查可能各監管部門都恪盡職守，只能把事故原因歸咎于現有的監管體制，結果是相應責任人僅受行政處罰。 

　　他認為，要避免職責推諉和確定瀆職行為，最好的辦法是建立第三方專案調查組，確保調查和追究責任不受地方保護主義或部門利益集團的干擾。 

　　李全福還建議，進一步明確各個監督部門的職責范圍，確保監管責任和行政權力沒有交叉和空白，將責任細化到實施監管的個人；進一步完善食品安全事件應急處理預案，確保司法機關第一時間介入，對于各個環節的監管行為進行專門調查，使查處食品監管瀆職犯罪落到實處。 

　　亟待出臺司法解釋 

　　《法制日報》記者在采訪中了解到，多地司法機關都在期盼盡快出臺食品監管瀆職罪司法解釋，解疑釋惑，以利于該罪名的適用，保障食品安全。 

　　“食品監督瀆職罪的立案標準在保留‘重大食品安全事故’的同時，對‘其他嚴重后果’應當作較寬松的解釋，除了造成國家、集體和個人一定數額的經濟損失能夠定罪外，涉案不合格食品的數量及市場價格達到一定標準時也應入罪，且不論該食品是否出售。”丁鐵梅對司法解釋有如此設想。 

　　李全福認為，在相關司法解釋尚未出臺前，為打擊犯罪，可將食品監管瀆職罪作為危險犯來認定，即因國家機關工作人員的瀆職行為，將公眾安全置于危險狀態，雖未產生個體或者群體的危害結果，但是涉案金額巨大或者特別巨大，就可以認定為造成了嚴重后果，構成瀆職犯罪。（本報北京10月9日訊） 

　　懲治監管者不留處罰漏洞 

　　專家觀點 

　　周光權(清華大學法學院教授、博士生導師、全國人大法律委員會委員)：近年來，我國食品安全形勢嚴峻，食品安全事故頻發，群眾對此反映強烈。如何在刑法中增設新罪，確保負有監管職責的國家機關工作人員正確履行職責，以從源頭上治理生產、銷售不符合安全標準的食品或者有毒有害的行為，是擺在立法者面前的一道難題。為此，刑法修正案(八)規定了食品監管瀆職罪，即對負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員，濫用職權或者玩忽職守，導致發生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的行為，要依法定罪量刑。這一規定，同時懲治監管者的故意和過失犯罪：負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員故意超越職權，違法決定、處理其無權決定、處理的事項，或者違反規定處理公務，導致發生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的，要定罪處罰；同時，負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員因為過失，嚴重不負責任，在工作中過于馬虎，不履行或者不認真履行職責，導致發生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的，也應嚴懲，從而不留下處罰漏洞。 作者： 周斌整理