規(guī)范公權(quán)行使 呵護公民權(quán)益

    行政強制法是規(guī)范行政行為的一部重要法律，與行政處罰法、行政許可法并稱為行政程序立法的重要“三部曲”。這部法律從１９９９年開始醞釀，并于２００５年、２００７年，２００９年，２０１１年４月，２０１１年６月先后五次提請全國人大常委會審議修改。終于在２０１１年６月３０日下午閉幕的十一屆全國人大常委會第二十一次會議上得以表決通過。 

    規(guī)范行政強制避免權(quán)力濫用 

    “七八個大蓋帽圍著一個小草帽”是過去城市管理落后，多頭行政執(zhí)法的寫照。扣押、暫扣、約束、立即拘留、強制帶離現(xiàn)場……帶有行政強制性的字眼五花八門，令人眼花繚亂。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計，我國不同部門對強制手段居然有２００多種稱呼。 

    “名目繁多的行政強制方式，大都沒有明確的界定，這就必然給其實施帶來許多隨意性，進而造成執(zhí)法混亂。”中國人民大學教授莫于川分析說，我國缺少相應(yīng)的規(guī)范，導(dǎo)致行政強制既“濫”又“亂”。采取行政強制措施和強制執(zhí)行，必須有法律的授權(quán)。“否則，行政機關(guān)就會自行實施強制措施，或超過權(quán)限和范圍實施強制措施。這最終會損害普通百姓的利益，也成為行政權(quán)力泛化和濫用的重要根源。” 

    “給行政機關(guān)‘立規(guī)矩’，就是對公民權(quán)利的保護。這是立法過程中始終堅持的。”全國人大常委會法工委行政法室有關(guān)負責人說。 

    一次審議稿共有七章七十七條的草案，調(diào)整范圍包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行兩方面內(nèi)容。 

    由于行政強制措施的執(zhí)法主體比較龐雜，有的地方和部門將行政強制權(quán)委托給社會組織和不具備資格的執(zhí)法人員實施，有的甚至雇用臨時人員執(zhí)法，執(zhí)法的隨意性較大，侵害公民合法權(quán)益的情況時有發(fā)生。

    根據(jù)部分常委會組成人員提出的應(yīng)當對行政強制的執(zhí)法主體進一步加以規(guī)范的意見，草案增加兩項內(nèi)容：“行政強制措施權(quán)不得委托。”“行政強制措施應(yīng)當由行政機關(guān)具備資格的正式執(zhí)法人員實施，其他人員不得實施。” 

    三次審議后，全國人大常委會通過中國人大網(wǎng)向社會公開征求對草案的意見，共收到３８００多條意見和建議。今年４月２０日，全國人大常委會第四次審議行政強制法草案。 

    最終，行政強制法規(guī)定，行政強制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。行政強制措施權(quán)不得委托。“依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)，可以實施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強制措施。” 

    一審到五審，幾經(jīng)反復(fù)，法律規(guī)定了行政強制的種類、設(shè)定和實施程序，全國人大常委會法工委有關(guān)負責人指出，“這等于劃下了一道線，明確了什么部門能夠制定什么層次的行政強制措施。” 

    在權(quán)利與權(quán)力之間尋求“平衡” 

    規(guī)范行政機關(guān)的行為和保護公民要尋找到“平衡點”——這是行政強制立法中的難點所在。行政權(quán)力要實現(xiàn)對社會的管理，同時對權(quán)力的使用必須慎重，保護公民法人和其他組織的合法權(quán)益。 

    根據(jù)立法法的規(guī)定，列入常委會會議審議的法律案，如果擱置審議兩年的，或因暫不付表決經(jīng)過兩年沒有再次審議的，將被終止審議，也就是成為廢案。行政強制法草案自２００５年１２月首次審議后，每次都是在草案可能被終止審議的時候“重啟”審議，因此有人仍將這次的審議稱為“激活”法律案。 

    如此曲折的制定過程，可見這部法律制定的難度。其中的關(guān)鍵，在于如何尋找公權(quán)力與私權(quán)利之間的平衡點。“找到這個平衡，是符合中國社會管理的需要。這也是中國行政立法根據(jù)中國社會現(xiàn)實國情所進行的選擇。”全國人大常委會法工委行政法室有關(guān)負責人坦言。 

    全國人大常委會法工委副主任信春鷹說，我國正處在深刻變革過程中，行政機關(guān)處在國家管理第一線，政府承擔著管理社會的壓力，公民權(quán)利意識提高，立法過程也在不斷探索。 

    “約束和賦權(quán)是行政強制法的兩方面。”行政強制措施到底由誰來設(shè)定？這是草案審議中的焦點問題。有專家認為，應(yīng)該給地方法規(guī)設(shè)定行政強制措施的權(quán)力，否則地方上的公共治理無法有效進行；而有的專家則認為，行政強制措施是比較嚴厲的手段，設(shè)定權(quán)應(yīng)由立法機關(guān)行使，不能給行政機關(guān)，也就是行政強制措施只能由法律設(shè)定。 

    全國人大常委會法工委會同國務(wù)院法制辦公室經(jīng)過梳理和分析發(fā)現(xiàn)，截至２０１０年上半年，現(xiàn)行行政法規(guī)中，規(guī)定了行政強制措施的有９６件。其中，１７件是在法律對特定事項作了原則規(guī)定，同時授權(quán)國務(wù)院規(guī)定具體管理措施的情況下，國務(wù)院在行政法規(guī)中規(guī)定了行政強制措施。 

    草案四審稿將行政強制措施設(shè)定權(quán)擴大到法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的范圍。對此，常委會委員和法律專家認為，應(yīng)當限制行政法規(guī)、地方性法規(guī)的強制措施設(shè)定權(quán)。 

    最終，行政強制法將行政強制措施的設(shè)定權(quán)限定在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的范圍內(nèi)，并對設(shè)定權(quán)進行了合理配置，嚴格限制了行政法規(guī)、地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)。 

    一以貫之體現(xiàn)人文關(guān)懷 

    法治依賴人文關(guān)懷的支撐，法治最終體現(xiàn)人文關(guān)懷。 

    “行政強制執(zhí)行不得在夜間和法定節(jié)假日實施”“行政機關(guān)不得采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行行政義務(wù)”……行政強制法的草案中，許多看似不起眼的表述，卻讓人心有所動。 

    “這些規(guī)定凸現(xiàn)了人文關(guān)懷。”在草案一審時，中國政法大學副校長馬懷德就評價說，草案充分體現(xiàn)了依法行政、以人為本為核心的現(xiàn)代行政法治理念。 

    二次審議時，為了保護當事人的合法權(quán)益，防止行政機關(guān)任意擴大查封、扣押的范圍，草案增加規(guī)定：“查封、扣押的物品限于涉案財物，不得查封、扣押與違法行為無關(guān)的財物。”并相應(yīng)增加對違反上述規(guī)定的法律責任。 

    在草案征求意見過程中，有的地方提出，行政強制只是促使當事人履行法定義務(wù)的一種手段，不是目的。當事人經(jīng)教育自覺改正違法行為，履行法定義務(wù)的，就不要再采取行政強制，應(yīng)對行政機關(guān)教育和引導(dǎo)當事人自覺履行義務(wù)作出規(guī)定。為此，草案有關(guān)規(guī)定被修改為：“實施行政強制措施，堅持教育與強制相結(jié)合。” 

    “行政強制的設(shè)定和實施，應(yīng)當依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”——這體現(xiàn)了行政強制措施應(yīng)當遵循的法定原則。 

    “行政強制的設(shè)定和實施，應(yīng)當適當。采用非強制手段可以達到行政管理的目的的，不得設(shè)定和實施行政強制”——這體現(xiàn)了行政強制措施應(yīng)當遵循的適當原則。 

    為了看護好人民群眾的合法權(quán)益，法律在總則中規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實施行政強制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；因行政機關(guān)違法實施行政強制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。” 

    法律在作出原則性規(guī)定之外，還注重對行政機關(guān)具體行為作出約束，以防止出現(xiàn)濫用行政權(quán)力損害百姓正當權(quán)益的現(xiàn)象。行政強制法中，實施行政強制措施應(yīng)當聽取當事人的陳述和申辯，應(yīng)當事先進行督促和催告等。這些規(guī)定都是文明執(zhí)法、尊重百姓的體現(xiàn)。 

    行政強制要動用國家機器的強力直接干預(yù)公民的權(quán)利義務(wù)，是很嚴厲的一種手段。國家行政學院教授應(yīng)松年表示，行政強制制度能夠正確運用，令行禁止，就能保證有良好的法治秩序。作者： 楊維漢 陳菲 余曉潔