我國戶口立法遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實 空掛、死亡未銷戶屢見不鮮

    1. 戶口之亂象 

    ●戶口空掛、死亡未銷戶、人戶分離、一人多戶、出生未落戶、戶口登記項目不準(zhǔn)確、不齊全等現(xiàn)象普遍存在于戶籍管理工作中 

    前不久有這樣一則消息：目前在武漢地區(qū)高校或人才服務(wù)機(jī)構(gòu)超期空掛戶口、檔案的大學(xué)畢業(yè)生，累計超過10萬。畢業(yè)生戶口空掛，折射出的戶口管理問題，再次成為人們熱議的話題。 

    據(jù)了解，第六次全國人口普查期間，太原警方通過入戶調(diào)查，共發(fā)現(xiàn)1.69萬人已死亡，而其家屬卻并未申請銷戶。而按現(xiàn)行的《戶口登記條例》規(guī)定：居民死亡后，家屬須在30天內(nèi)，持戶口簿、身份證、死亡醫(yī)學(xué)證明等到戶口所在地派出所辦理死亡注銷戶口手續(xù)。 

    像這種戶口空掛、死亡未銷戶的現(xiàn)象在現(xiàn)實生活中屢見不鮮。與此同時，人戶分離、一人多戶、出生未落戶、戶口登記項目不準(zhǔn)確、不齊全等現(xiàn)象，也普遍存在于戶口管理工作中。 

    “人戶分離是人口流動但戶籍不變動造成的，人戶分離越嚴(yán)重，管理部門掌握到的戶籍信息在社會管理中能夠發(fā)揮的作用越小。”據(jù)中國人民公安大學(xué)治安系教授謝川豫介紹，截至2009年底，北京市的戶籍人口是1245.8萬，但是，由于人戶分離情況的大量存在，這個數(shù)字既不能代表也并不接近在北京的常住人口，如果北京市的道路規(guī)劃、水電供應(yīng)等公共服務(wù)體系都按照1245.8萬人口來設(shè)計，顯然是不科學(xué)的。人戶分離情況為人口動態(tài)信息掌控提出了一個難題，目前政府相關(guān)部門也正在努力解決這個難題。 

    除了影響整個社會管理工作的效率和質(zhì)量，戶籍亂象還危害社會的誠信體系。比如一人多戶，就等于一人有多種身份，有多種身份的人往往在做生意、結(jié)婚、出國時使用不同的身份欺騙他人、欺騙社會，使社會的誠信體系受到破壞。義務(wù)人故意不注銷死者戶口的行為通常是為了騙取社保、補(bǔ)貼或其他利益，也是不誠信的行為。 

     2. 亂象之根源 

    ●1958年1月9日起施行的《戶口登記條例》已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實，同時對不履行義務(wù)也缺乏罰則 

    盡管《戶口登記條例》規(guī)定了死亡要注銷戶口，但對于不按照規(guī)定及時辦理注銷手續(xù)的，條例并沒有明確的懲處規(guī)定。因此，由于缺乏法律依據(jù)，如果家屬不主動申請銷戶，警方即便發(fā)現(xiàn)了也不能強(qiáng)制其銷戶。 

    在剖析戶口登記亂象的根源時，謝川豫認(rèn)為，未依法履行戶口登記義務(wù)，很大程度上是由于現(xiàn)行立法對公民及相關(guān)管理部門不依法履行戶口登記義務(wù)時應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任的規(guī)定不夠明確。 

    謝川豫進(jìn)一步解釋說，現(xiàn)行《戶口登記條例》第2條將戶口登記設(shè)定為公民應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，第20條也規(guī)定了如果不履行義務(wù)將追究其治安或刑事責(zé)任，但該法未明確規(guī)定具體的處罰種類和幅度。1986年通過的《治安管理處罰條例》第29條設(shè)定了對公民不依法履行戶口登記義務(wù)的治安管理處罰，但2005年通過的《治安管理處罰法》又取消了這一規(guī)定；而在我國刑法中，一直沒有對不履行戶口登記義務(wù)的刑事處罰規(guī)定。因而，在我國現(xiàn)行法律中，并沒有對不依法履行戶口登記義務(wù)的治安或刑事處罰規(guī)定。 

    此外，造成戶口登記亂象的背后，還有一些社會綜合原因。《戶口登記條例》將公安機(jī)關(guān)設(shè)定為戶口登記機(jī)關(guān)，戶口登記便是公安機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。但在實踐中，有的地方存在公安機(jī)關(guān)將戶口登記演變?yōu)閼艨趯徟�的情況，尤其是我國實行計劃生育政策之后，許多地方政府要求公安機(jī)關(guān)在戶口登記時先審查計劃生育情況，對未按計劃出生的孩子不予登記戶口，從而產(chǎn)生了不少“黑戶口”。雖然自1975年開始，公安部就曾先后以發(fā)布內(nèi)部通告或簡報的形式，一再強(qiáng)調(diào)各地公安機(jī)關(guān)不得采取不給未按計劃出生的孩子上戶口的做法，但由于種種原因，公安機(jī)關(guān)不給未按計劃出生的孩子上戶口的做法始終存在。 

     3. 治本靠立法 

    ●立法不是要禁錮人們的行動自由，妨礙人口流動，相反，應(yīng)該有利于人口流動，實行簡便、便民的政策 

    我國目前有關(guān)戶籍管理的立法《戶口登記條例》形成于計劃經(jīng)濟(jì)時期，其理念、制度與措施都遠(yuǎn)不適應(yīng)當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，無法有效地掌控個人信息。比如，當(dāng)前行政執(zhí)法中面臨的罰款執(zhí)行難、執(zhí)行不了等，都是戶籍管理缺失的并發(fā)癥。所以，按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，總結(jié)各地戶籍改革經(jīng)驗，及時修改完善有關(guān)法律，具有現(xiàn)實緊迫性。 

    “解決戶口登記亂象，必須修改完善相關(guān)法律法規(guī)。”謝川豫也認(rèn)為，目前我國尚沒有一部統(tǒng)一的戶籍法，《國籍法》、《居民身份證法》、《戶口登記條例》、《臨時居民身份證管理辦法》、《辦理戶口、居民身份證工作規(guī)范》等幾部法律法規(guī)都涉及戶籍問題。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，舊的戶籍管理制度帶來的負(fù)面效應(yīng)日益顯現(xiàn)。 

    對于戶籍管理立法的中心任務(wù)，清華大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師余凌云認(rèn)為，行政管理的基礎(chǔ)在于獲取信息，充分的信息是良好行政的關(guān)鍵。整個戶籍立法的中心任務(wù)應(yīng)該是掌控個人信息，以便為行政管理、決策提供基礎(chǔ)。 

    “戶籍立法不是要禁錮人們的行動自由，妨礙人口流動，相反，應(yīng)該有利于人口流動，實行簡便、便民的政策。”談及戶籍管理立法的目標(biāo)，余凌云認(rèn)為，必須有效控制人口信息，并保證及時更新、同步更新，要引入電子政務(wù)、網(wǎng)絡(luò)管理等高科技手段，并逐步使之成為建立個人信用制度、諸多行政管理信息交匯共享的基礎(chǔ)與平臺。 

    “戶籍管理立法可以解決戶籍登記、變更等事項的技術(shù)操作規(guī)范，但我國的戶籍管理制度不是通過一部法律就可以改變的，制度的改革需要和社會發(fā)展相適應(yīng)。”謝川豫認(rèn)為，雖然一時半會難以出臺統(tǒng)一的《戶籍法》，但對現(xiàn)行《戶口登記條例》進(jìn)行修改完善，以解決戶口登記亂象，還是比較容易操作的。

作者： 黃慶暢 李潤達(dá)