統(tǒng)一司法尺度 保護(hù)房屋權(quán)利人、利害關(guān)系人合法權(quán)益

　　近日，最高人民法院審判委員會第1491次會議討論通過了《關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。在公布實施前夕，本報記者訪問了最高人民法院行政審判庭趙大光庭長。

　　難題不斷出現(xiàn) 裁判不夠統(tǒng)一

　　記者：行政的領(lǐng)域非常廣泛，房屋登記是房管部門的監(jiān)管職能之一，在政府職能當(dāng)中只占很小的比重。在您看來，專就如此之小的領(lǐng)域制定司法解釋，必要性何在呢？

　　趙大光：制定《規(guī)定》的必要性至少可從以下四個方面闡述：

　　第一，房屋登記的重要性。房屋乃人們生存必需之物，其重要性不言自明。房屋登記作為確認(rèn)房屋產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)的制度，一端連著廣大人民群眾的重大切身利益，一端連著市場秩序和社會穩(wěn)定，在市民社會和政治國家兩個層面上都承載著重要價值。建設(shè)好、維護(hù)好這一制度，已被《物權(quán)法》等法律確立為重要目標(biāo)，并由有關(guān)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)分別落實。法院行政審判的任務(wù)是，通過審理房屋登記案件，保護(hù)房屋權(quán)利人、利害關(guān)系人合法權(quán)益，監(jiān)督登記機(jī)構(gòu)恪盡職守，保障房屋登記制度的正常運轉(zhuǎn)。就房屋登記的重要性而言，制定專門的司法解釋應(yīng)屬值得考慮的選項。

　　第二，亟待解決的疑難問題。隨著房地產(chǎn)市場的活躍，房屋登記已成矛盾高發(fā)領(lǐng)域，案件數(shù)量增長快，疑難問題多。2000年以來，全國行政案件數(shù)量增長了20%，而房屋登記案件增長了近200%，在94類行政案件中排位升至第二，在案件總量中的占比達(dá)8%。不僅如此，具有共性的疑難問題也積累了很多。比如，基于協(xié)助義務(wù)的房屋登記的可訴性、訴連續(xù)轉(zhuǎn)移登記案件的受理、復(fù)印件和影印件的舉證和證明力、民行交叉的審理程序和判斷權(quán)限，等等。長期以來，令行政法官倍感困擾，制定司法解釋加以解決，無疑可起事半功倍之效。

　　第三，行政審判與《物權(quán)法》的銜接尚有諸多不明。《物權(quán)法》對物權(quán)登記設(shè)有專節(jié)，其新規(guī)則、新精神如何在房屋登記案件審判中實施、貫徹，比如預(yù)告登記、異議登記、查詢行為的可訴性問題，裁判如何保護(hù)善意取得，行政賠償中如何適用《物權(quán)法》第二十一條，等等，又出現(xiàn)了許多新難題，使審判難上加難。

　　第四，裁判標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰。由于上述新老問題比較復(fù)雜，極易產(chǎn)生分歧，使得房屋登記案件裁判錯誤、不當(dāng)?shù)膸茁试龈撸�妨礙了審判功能的正常發(fā)揮。尤其是不同法院甚至同一法院不同審判部門因理解不同造成的同案不同判的問題，更是廣為詬病。雖屬個別問題，但危害不小，既損害法院司法權(quán)威，又造成部分當(dāng)事人不肯服判，上訪不止，不利于社會秩序的穩(wěn)定。制定司法解釋，以統(tǒng)一司法尺度，無疑是一個很好的辦法。

　　理清法律關(guān)系 吸取各方智慧

　　記者：房屋登記案件中的疑難問題的背景復(fù)雜，爭議也很大，不廣泛吸取各方智慧，就難有妥當(dāng)?shù)慕鉀Q方案。《規(guī)定》在這方面做的如何？

　　趙大光：對事物復(fù)雜性缺乏透徹的認(rèn)識，應(yīng)對之策就難以得法。即便解決問題，也難免制造新的麻煩，甚至麻煩比問題還要多。房屋登記的復(fù)雜背景，可從三個方面觀察：

　　第一，利益結(jié)構(gòu)。房屋登記涉及眾多利益主體，包括房屋所有權(quán)人、抵押權(quán)人、地役權(quán)人等房屋物權(quán)主體，也包括真正權(quán)利人、債權(quán)人、繼承人、配偶等利害關(guān)系人。房屋登記案件通常都與上述利益主體之間的沖突攪在一起，增加裁判的難度。比如，房屋幾次轉(zhuǎn)讓之后，真正權(quán)利人對一系列轉(zhuǎn)移登記均提起訴訟，是否受理？又如何審理？就涉及到真正權(quán)利人與一系列第三人之間的利益取舍之難題。

　　第二，民行交叉。在房屋登記中，民事關(guān)系和行政關(guān)系相互交織、相互作用，使得行政審判與處理房屋民事糾紛的民事審判經(jīng)常出現(xiàn)矛盾和沖突，如何協(xié)調(diào)兩者，是非常棘手的問題。

　　第三，難以控制的不確定性。登記機(jī)構(gòu)即便盡到審慎合理的審核職責(zé)，登記結(jié)果是否正確仍存不確定性，因為很多不可控的因素會影響登記結(jié)果。比如有關(guān)行政行為違法、公證書、測繪報告、評估報告的錯誤、有關(guān)當(dāng)事人的造假，等等。

　　解決上述問題，行政審判自身經(jīng)驗是不夠用的，還須借助法院其他審判部門、立法機(jī)關(guān)及有關(guān)行政部門的經(jīng)驗。為此，我們采取了如下步驟：一是充分挖掘現(xiàn)有經(jīng)驗。起草之初，組織全國行政審判力量調(diào)研，并選取成績突出的北京、遼寧、上海、江蘇、浙江、廣東六家高院，與最高法院調(diào)研小組共同努力，擬寫了高質(zhì)量的司法解釋試擬稿。二是廣收各方意見。除了征求法院內(nèi)部相關(guān)庭室意見外，還多次召開研討會，邀請行政法和民法方面的專家學(xué)者參加，聽取意見。三是全面貫徹法律意圖。司法解釋能否成功，關(guān)鍵就看能否做到這一條。為此，我們書面征求了全國人大、國務(wù)院法制辦、建設(shè)部以及有關(guān)部門的意見，作為把握法律意圖的重要基礎(chǔ)。

　　把握法律意圖 依法審慎詮釋

　　記者：司法解釋的主要目標(biāo)是貫徹法律意圖。那么，只要找到法律意圖，解釋就有了方向。可問題在于，一部法律的意圖相對容易把握，《規(guī)定》涉及行政訴訟法、物權(quán)法以及城市房地產(chǎn)管理法等相關(guān)法律，法律意圖如何把握呢？

　　趙大光：我們說“法律意圖”，隱含之意，法律并非是零散的文字，而是目的統(tǒng)合的系統(tǒng)。它要求我們解釋法律，要尊重文義，又不拘泥文義。不僅把握文字的含義，更要看到背后的目的和動機(jī)。要做到這一點，就應(yīng)當(dāng)聯(lián)系其上下文，注意法律的整體性。根據(jù)問題背景的不同，法律意圖既可在一部法律中尋覓，也可在多部法律中尋覓。唯其如此，才能說法律得到了真正的實現(xiàn)。這種操作，在《規(guī)定》當(dāng)中貫徹始終，篇幅所限，僅舉幾例：

　　第一，原告資格。訴權(quán)保護(hù)與善意取得的權(quán)衡是其主軸。《規(guī)定》第四條認(rèn)可四種特殊債權(quán)人的原告資格，更強(qiáng)調(diào)訴權(quán)保護(hù)的價值；第五條對起訴連續(xù)轉(zhuǎn)移登記的原告資格作出限制，則更多地考慮與善意取得制度的協(xié)調(diào)。

　　第二，民行交叉及其處理。《規(guī)定》第八條規(guī)定了民事基礎(chǔ)關(guān)系先行處理的原則，對行政訴訟與民事訴訟的銜接關(guān)系作出了合理而又清楚的闡述。

　　第三，關(guān)于復(fù)印件、影印件的可采性問題，《規(guī)定》第九條規(guī)定當(dāng)事人對此有異議的，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。該規(guī)定在證據(jù)規(guī)則允許的限度內(nèi)，合理考慮了房屋登記所面臨的實際狀況。

　　第四，登記合法的判決。《規(guī)定》第十條規(guī)定一律判決駁回訴訟請求，主要是為了給可能出現(xiàn)的更正登記等行為留下合適的空間，使行政訴訟與行政監(jiān)管更好地銜接。

　　第五，登記違法的判決。《規(guī)定》第十一條第一款規(guī)定的部分判決，主要是考慮到把部分錯誤的登記全部撤銷，則正確的部分可能因?qū)Ψ讲缓献鞫�難以登記。在行政訴訟法和登記制度的容許空間內(nèi)，選擇了最有利于實質(zhì)性解決糾紛的方式。

　　第六，混合過錯的行政賠償。《規(guī)定》第十二條規(guī)定將房屋登記機(jī)構(gòu)的賠償份額與過錯掛鉤。起草中有一種主張認(rèn)為，《物權(quán)法》第二十一條第二款規(guī)定的是無過錯責(zé)任。照此理解，登記機(jī)構(gòu)即便恪盡職守，仍須為其他機(jī)構(gòu)和人員的過錯、甚至純粹的民事欺詐買單，很難想象立法者會有此意圖。聯(lián)系上下文，我們認(rèn)為，“登記錯誤”應(yīng)指因登記機(jī)構(gòu)過錯而造成的錯誤。

　　力求獲得實效 避免貪大求全

　　記者：在《規(guī)定》公布之時，請您對其實施的前景作出預(yù)測。

　　趙大光：《規(guī)定》的條文不多，但容量很大。可以說，每個條文都有針對性，立足于解決真問題，方案論證也考慮了各種有關(guān)因素，力求妥當(dāng)。相信其實施可以對房屋登記案件審判起到較大的推動作用。不過，不能指望《規(guī)定》畢其功于一役，解決所有問題。房屋登記案件的問題很多，其中有共性與個別之分，實踐需求有急緩之分，研究程度有深淺之分，所以，我們在起草之初就確立了“追求實效，不貪大求全”的指導(dǎo)思想，《規(guī)定》針對的都是亟待解決的、研究較為成熟的、具有普遍性的問題。