150萬民告官案件推動中國法治進程

    正如著名法學家羅豪才所說:“過去,中國歷史上沒有真正有效的‘民告官’制度傳統(tǒng)。行政訴訟法的頒布實施,正式確立了一種嶄新的司法制度,為監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)與維護公民合法權(quán)益提供了嶄新的機制。這在中國法制史上具有重要地位。”

    《法制日報》記者9月29日從最高人民法院獲悉,自1989年行政訴訟法制定時起到2009年止的20多年里,全國各級人民法院一共受理各類一審行政案件152萬余件。原告勝訴率占30%。

    不可想象的“民告官”

    20世紀80年代初,還沒有誰會想象自己能夠站在法庭上去和行政機關(guān)“講理”,并要后者低頭認錯加以改正。但是,確立民可以告官的制度,已經(jīng)成為當時最高立法機關(guān)要解決的重點問題。1982年,第五屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過的《民事訴訟法(試行)》有了這樣一款:“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件,適用本規(guī)定。”這條看似簡單的規(guī)定,卻有著開啟行政審判有法可依之門的重大意義。

    “民告官”的這一規(guī)定,很快在各地得到了從百姓到法院的身體力行。1986年,湖南汨羅法院成立了第一個基層法院行政審判庭；湖北武漢中院成立了第一個中級人民法院行政審判庭。此后,1988年10月,全國人大批準了最高人民法院行政審判庭庭長的任命。同年10月4日,最高人民法院成立了行政審判庭。此后,各地人民法院陸續(xù)建立了行政審判庭。

    1987年浙江溫州市蒼南縣農(nóng)民包鄭照起訴縣政府,被媒體稱為“中國民告官第一人”。盡管這并不是中國第一起行政訴訟案件,但通過此案,“民告官”制度獲得了廣泛宣傳,民眾的觀念也開始轉(zhuǎn)變。

    隨著“民告官”規(guī)定在實踐中被運用得越來越多,具體操作方面的技術(shù)問題也顯得捉襟見肘,顯然,一條規(guī)定已經(jīng)無法應對復雜的行政審判現(xiàn)實。一系列細節(jié)問題均待明確。借著1986年民法通則的修改這一契機,全國人大常委會法工委將研究行政訴訟法列入1986年工作計劃。

    1989年第七屆全國人民代表大會第二次會議終于通過《中華人民共和國行政訴訟法》,該法于1990年10月1日施行。

    法內(nèi)法外催生系列新制度

    行政訴訟法頒布實施之后,為規(guī)范行政行為,我國的行政立法步伐大大加快。1994年5月12日,第八屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過和公布了《中華人民共和國國家賠償法》。該法也是保障公民合法權(quán)益的一部重要的法律,對于進一步保障公民的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利、促進國家機關(guān)及其工作人員依法行使職權(quán),發(fā)揮了重要的作用。1996年3月17日,第八屆全國人大第四次會議通過《中華人民共和國行政處罰法》,該法就行政處罰的程序作了比較詳細的規(guī)定,是行政處罰的基本法律。1999年4月29日,九屆全國人大常委會第九次會議通過《中華人民共和國行政復議法》,該法對行政復議的范圍、程序等作了全面的規(guī)定。2003年8月27日,十屆全國人大常委會第四次會議通過《中華人民共和國行政許可法》,該法就行政許可的基本原則、范圍和程序作了詳細的規(guī)定。十屆全國人大期間還對行政強制法(草案)進行了二次審議。

    而行政訴訟法自身在實踐中也獲得了自我的探索與創(chuàng)新,為破解實際操作中所遇諸多難題,在其內(nèi)部,一系列新的規(guī)定也應運而生。其中典型的就是異地管轄及首長出庭制。

    異地管轄破解行政干預難題

    首先便是異地管轄制度在一定程度上破解了行政干預難題。據(jù)媒體報道,2002年3月,浙江省臺州市中級人民法院行政庭庭長陳崇冠在親歷了基層行政庭遭遇行政干預的痛苦和無奈后發(fā)出如此感慨:“法院的每一分錢都是政府的財政局給的,法院每進一個人都必須通過政府的人事局。人、財、物歸政府管,法院怎么敢判政府敗訴?”當時,臺州兩個基層法院法官還戲稱:“干脆交換審理算了!”

    沒想到,時隔不久,戲言即成為現(xiàn)實。2002年7月,臺州市中院悄然啟動了行政案件的異地交叉管轄。一年以后,臺州中院統(tǒng)計,2002年7月至2003年6月,一審審結(jié)被告為縣級政府的行政案件72件,政府敗訴45件,敗訴率62.5%。而此前一年,臺州市一審審結(jié)同類案件107件,政府敗訴14件,敗訴率為13.1%。這個統(tǒng)計結(jié)果已經(jīng)表明:同樣的法官、同樣的法庭,只是改變了管轄模式,法官就能作出不同的判決。

    “行政案件的異地交叉管轄”獲得成功的事件,被最高人民法院行政審判庭肯定地稱為“臺州經(jīng)驗”。隨后,各地法院也相繼對行政案件管轄制度改革進行了積極探索,在指定管轄、異地審理和提級管轄方面積累了不少有益經(jīng)驗,取得了較好的法律效果和社會效果。2008年年初,最高人民法院在總結(jié)行政審判實踐經(jīng)驗的基礎上,制定了《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》。其基本精神是通過加大指定管轄、異地審理的力度,防止和排除地方非法干預,為人民法院依法獨立公正審理行政案件提供制度保障。

    行政首長放下官架子出庭應訴

    行政首長出庭應訴是另一個創(chuàng)新制度。1999年,名不見經(jīng)傳的陜西合陽縣一紙《關(guān)于貫徹行政首長出庭應訴制度實施意見》的文件,使行政訴訟制度中多了一個行政首長應出庭應訴的規(guī)定。其后,溫州、深圳乃至全國各地均紛紛效仿。中國政法大學教授馬懷德認為:推行行政首長應訴制度,是中國法制建設史上的一個里程碑,為修改行政訴訟法探索出了一條立法途徑。為此,他與12名專家教授聯(lián)名向全國人大提出建議,在修改行政訴訟法時增加這一內(nèi)容。還有些學者提出:行政首長出庭應訴一方面可以增強行政首長的法律意識,提高其行政執(zhí)法能力和水平；另一方面可使行政首長更好地擺正自己與老百姓的位置,消除特權(quán)思想,有利于促進社會法治的進步。

    但也有一些學者卻對“行政首長出庭應訴”制度持有異議,他們認為該制度的合法性、合理性和必要性值得進一步商榷。如強制行政首長出庭應訴缺乏法律根據(jù),因法律已確立了訴訟代理人制度,賦予了行政首長出庭應訴選擇權(quán)；變相地把行政首長等同于他所掌握的公共權(quán)力和代表的行政機關(guān)本身,并不是體現(xiàn)法治社會的進步,而是“官本位”、“人治”、“特權(quán)”等思想在公眾潛意識中作用的結(jié)果。

    對此,最高人民法院一位副院長在接受媒體采訪時曾表示:“我們法院是支持提倡,也是保護的。”

    行政訴訟和解搭起官民溝通橋梁

    行政訴訟和解也是近年來出現(xiàn)在行政訴訟制度中的一個亮點。早在2006年,最高人民法院就明確提出“要積極探索和完善行政訴訟和解制度,在不違反法律、不損害國家利益、公共利益、他人合法權(quán)益和堅持自愿原則的前提下,盡可能采取協(xié)調(diào)的方式促使當事人和解。”

    其后最高人民法院的一系列動作更加明確了其建立行政訴訟和解制度的決心。2007年1月15日,最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于為構(gòu)建社會主義和諧社會提供司法保護的若干意見》,再次提出了要“探索構(gòu)建行政訴訟和解制度”。2007年3月發(fā)布的《關(guān)于進一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會義和諧社會積極作用的若干意見》則進一步指出,對行政訴訟案件,人民法院可以根據(jù)案件實際情況,參照民事調(diào)解的原則和程序,嘗試推動當事人和解。

    相應的實踐也在各地如火如荼地展開。上海、廣東、重慶、山東等地的高級人民法院、中級人民法院也發(fā)布了相應的行政案件協(xié)調(diào)和解的指導性的規(guī)定。

    和解的創(chuàng)新機制在行政訴訟中的作用也日益顯現(xiàn)。據(jù)最高人民法院院長王勝俊在2010年3月11日所作的《最高人民法院工作報告》:在去年審結(jié)的行政訴訟案件中,通過加大協(xié)調(diào)力度,行政相對人與行政機關(guān)和解后撤訴的案件4.3萬件,占一審行政案件的35.9%。

    大量的事實證明,老百姓也愿意在行政訴訟中進行和解。一位法學專家一語道破其中原因:“當事人將行政機關(guān)訴至法院,不是為了一紙判決,而是為了維護自己的權(quán)益。以往的案件審理往往局限于對行政行為合法性的審查,判決后常因當事人的實際問題未得到解決,而引起當事人上訪、申訴。”

    不過,也有很多人擔心:行政訴訟中的調(diào)解如果不能被納入法治的軌道,容易淪為行政機關(guān)甚至法院利用權(quán)勢壓迫行政相對人放棄維護自身合法權(quán)益的幌子。所以,當下亟需對行政訴訟中的調(diào)解進行法律規(guī)制。今年“兩會”上作為政協(xié)委員的律師吳德立就指出:“‘民告官’不適用調(diào)解是個原則；如果要改變這個原則,必須首先修改行政訴訟法。”

    修改行政訴訟法破解民告官困境

    20年來,各級人民法院切實履行憲法和法律賦予的行政審判職責,依法審理行政案件,受理案件范圍幾乎涉及所有行政管理領(lǐng)域,案件種類達到50多種。

    人民法院對于違法或者顯失公正的行政行為,依法判決撤銷、確認違法無效或者變更；對于行政機關(guān)不履行或者怠于履行行政職責的,依法判決其在一定期限內(nèi)履行。20年來,這類案件占全部行政案件的20%強,有效地保護了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,有力地推動了依法行政。

    但是,當前人民法院行政審判工作仍面臨一系列困難和問題。最高人民法院行政審判庭負責人介紹,這些困難和問題包括:一是行政審判工作不受重視仍然比較嚴重。由于行政審判與其他審判工作相比案件數(shù)量相對較少,辦案的阻力較大,因此行政審判不受重視的現(xiàn)象有相當?shù)钠毡樾浴６�是官官相護的情況仍然不同程度存在。由于行政審判對象的特殊性和司法體制存在的弊端等原因,人民法院在審理弱勢群體與強勢群體之間的“民告官”爭議中,貫徹平等、公正的社會主義司法理念存在更多的困難。三是司法環(huán)境仍然有待改善。有些部門和領(lǐng)導缺乏應有的民主法治意識,不習慣于接受司法監(jiān)督、地方保護、部門保護比較突出、有些地方制定“土政策”限制法院受理和審判行政案件等現(xiàn)象還比較嚴重等等。

    中國法學會行政法研究會會長應松年教授直言不諱地指出:“行政訴訟法也已到了必須修改的時候了。這部法律制定于上個世紀80年代末,彼時的法治環(huán)境與今時今日的法治環(huán)境已有很大差別。”應松年告訴記者,如當時對于行政訴訟的受案范圍采取了列舉式,而今,大量灰色地帶的存在使得許多本應受理的案件都無法受理。應松年建議行政訴訟法在修改中對不予受理案件采取列舉式,其他案件均予受理的規(guī)定形式。

    中國政法大學副校長馬懷德教授認為,行政訴訟解決行政爭議方面的功能必須進一步明確。行政訴訟法所規(guī)定的對行政行為只進行合法性審查,并不能夠使得老百姓和行政機關(guān)的爭議獲得有效解決,“官了民不了”的情況還是時有發(fā)生。這就導致行政訴訟之后還有老百姓反復的申訴及上訪,最終形成訟累。因此,須明確行政訴訟應以解決行政爭議為其基本功能。

    此外,行政訴訟程序制度也應有所完善。老百姓“不敢告”、“不會告”、“告不贏”、“告贏了也執(zhí)行不了”等問題的存在,使得社會公眾對于行政訴訟的作用仍有所懷疑。法院也常常有無可奈何的感覺,因為其裁判經(jīng)常受到地方行政機關(guān)的干涉,最終造成了老百姓認為的司法裁判不公及司法腐敗等問題。其實,這與行政訴訟的制度設計有關(guān)。應當在立案階段,保證所有糾紛都能夠順利進入法院,受到法院裁判。而關(guān)于起訴期限的規(guī)定也應適當延長。

    行政訴訟法在實施過程中盡管存在這樣那樣的問題,但專家普遍認為,通過經(jīng)濟體制和政治體制的進一步改革,通過全社會法治環(huán)境的改善,以及通過行政訴訟法自身的修訂和行政訴訟制度的逐步完善,這部法應有的積極作用完全可以發(fā)揮出來。經(jīng)過幾代人堅持不懈的努力,這部寶貴的法律將會幫助我們邁進一個美好的嶄新的法治時代。

    20年出臺20部司法解釋

    行政訴訟法實施20年來,最高人民法院先后制定了20部重要的司法解釋,發(fā)布了18件重要的司法指導性文件和200余件法律適用問題的批復,對正確實施行政訴訟法起到了積極的作用。

    這些司法解釋和指導性文件主要包括:

    一是制定和頒布《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的意見》和《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》兩部重要的司法解釋。這兩部司法解釋是最高人民法院制定有關(guān)行政訴訟的綜合性的司法解釋。前者是1991年發(fā)布的,后者對其進行了全面的修訂和完善,對適用行政訴訟法中的一些重要問題作出了一系列規(guī)定,在許多方面實現(xiàn)了制度創(chuàng)新,為確保行政訴訟法的正確實施提供了保障。

    二是制定和頒布《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》,完善了行政訴訟證據(jù)制度,初步建立和形成了具有行政訴訟特色的舉證、調(diào)取證據(jù)、質(zhì)證和認證的行政訴訟證據(jù)規(guī)則。

    三是制定和頒布涉及WTO規(guī)則的司法解釋。2002年8月29日,最高人民法院公布了關(guān)于審理國際貿(mào)易行政案件若干問題的規(guī)定》。該司法解釋是最高人民法院為了適應我國加入WTO后,全國法院行政審判面臨的新形勢而出臺的第一部有關(guān)人民法院審理與WTO規(guī)則相關(guān)的國際貿(mào)易行政案件的重要的司法解釋。2002年12月3日,最高人民法院公布了《關(guān)于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規(guī)定》和《關(guān)于審理反補貼行政案件應用法律若干問題的規(guī)定》。這三部司法解釋的公布是我國行政審判開始全面調(diào)節(jié)國際貿(mào)易法律關(guān)系的重要標志。

    四是制定頒布了有關(guān)行政訴訟協(xié)調(diào)和解和管轄的司法解釋。2008年年初,最高人民法院頒布了《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》和《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》兩部司法解釋。行政訴訟管轄司法解釋的基本精神是通過加大指定管轄、異地審理的力度,防止和排除地方非法干預。協(xié)調(diào)和解的司法解釋則是通過協(xié)調(diào)的方式,在進行合法性審查的基礎上,綜合權(quán)衡各方面的利益關(guān)系和價值取向,努力尋求依法妥善解決的最佳方案,在判決前建議行政機關(guān)改變其違法或者明顯不當?shù)谋辉V具體行政行為,或者建議行政機關(guān)主動賠償或者補償當事人的損失,當事人同意后可以申請撤訴,從而妥善化解公民、法人或者其他組織與行政機關(guān)的糾紛,促進當事人之間的諒解與和諧。

    五是制定了一系列的司法政策和文件。除了上述司法解釋以外,最高人民法院還針對行政訴訟中的突出問題制定了相應的司法解釋和司法文件。比如2009年最高人民法院出臺了《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》,該司法解釋專為行政許可量身定做,彌補了行政訴訟法和原有司法解釋側(cè)重不利處分、相對忽視授益處分的不足,為審理行政許可案件乃至授益行政行為案件提供了具體指導。再比如,針對通過民意溝通信箱反映出的行政訴訟告狀難問題,下發(fā)了《最高人民法院關(guān)于保護行政訴訟當事人訴權(quán)的意見》。該意見的出臺,為保障行政訴訟當事人的訴訟權(quán)利,有效化解行政爭議,維護社會和諧起到了積極的推動作用。此外,根據(jù)行政審判實踐需要,還制定了《關(guān)于審理與低溫雨雪冰凍災害有關(guān)的行政案件若干問題的座談會紀要》等若干重要的司法文件。