調解法草案已征集社會各界意見2429條 制度“短板”有待法律補足

　　遇到糾紛，人們最先想到的解決途徑是什么?近日，記者隨機采訪了10位北京市民，他們選擇最多的是法院，其次是打“110”，僅有1人提到“找居委會”。對于人民調解員，許多人感覺陌生，有的表示根本沒聽說過，有的則將其概括為過去大雜院兒里熱心于“張家長李家短”的大爺大媽。 

　　這個結果，與不久前十一屆全國人大常委會第十五次會議審議人民調解法草案(以下簡稱草案)時透露的數據基本吻合:2009年，人民調解員的數量有490多萬人，調解糾紛數為767萬多件。盡管調解成功率為97.2%，但是人均調解量不足2件。也就是說，大量的民間糾紛不是以人民調解的形式來解決的。 

　　司法部部長吳愛英就草案作說明時指出，在經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、各種矛盾凸顯疊加的今天，人民調解正面臨挑戰。“人民調解法律制度在組織規范、程序規范和協議效力等方面，都需要通過立法進一步完善，以適應新形勢下人民調解工作發展的需要。”

 　　人民調解的組織形式是怎樣的?人民調解員隊伍發展的現狀如何?公眾對這部法律的出臺又有怎樣的期待?近日，記者作了深入采訪。 

　　人民調解員：遍布城鄉，就在你身邊 

　　“鄰居裝修沒時沒點兒，吵得我和孩子都休息不好，誰來管管這事兒呢?”7月21日上午，記者就這個問題，找到北京市石景山區老山派出所。一位干警簡單了解事由后，介紹記者來到“治安糾紛、民間糾紛聯合接待室”，兩位人民調解員接待了記者。 

　　兩位調解員都是由石景山區司法局派駐到派出所，與民警共同從事接待、咨詢、分流、調解工作的。派出所負責接待室的日常管理，街道司法所則負責指導接待室的民間糾紛調解工作。 

　　“對違反治安管理處罰條例、情節輕微無需處罰的治安案件和民間糾紛，當事人可自愿選擇是否由駐所調解員開展調解。”老山街道司法所所長徐長祿接受記者采訪時表示，如果居民遇到糾紛，希望找人民調解員，除了到當地派出所外，還可以到居委會尋求幫助，“因為居委會成員都是兼職人民調解員。”當調解有難度時，居委會成員(兼職調解員)可以請求聯合接待室的專職調解員處理，或者要求當地司法所的人民調解員介入調解工作。 

　　像這樣的調解組織，已遍布全國城鄉。據司法部提供的數據，截至2009年底，全國共有人民調解組織82.4萬個。其中，村(居)人民調解委員會67.4萬個，企事業單位人民調解委員會7.9萬個，鄉鎮、街道人民調解委員會4.2萬個，區域性、行業性調解組織1.2萬個。 

　　在采訪中，記者發現，在北京市西城區什剎海街道辦事處旁邊，有一間臨街的“和霞熱線”人民調解員工作室，這里有位人民調解員劉和霞，是北京市十大人民調解員之一。據什剎海辦事處司法所所長李桂清介紹，工作室是租來的，每年租金近4萬元，為的就是方便群眾來調解，這在北京市也是獨此一家。 

　　調解范圍：不限于民事糾紛 

　　近日，海南省海口市美蘭區檢察院委托美蘭區白沙司法所調解一起故意傷害(輕傷)案，當事人雙方不僅自愿達成和解協議，美蘭區檢察院還對犯罪嫌疑人陳某作相對不起訴處理，這是該院辦理的首例委托人民調解的刑事和解案件(據本報7月20日報道)。 

　　“越來越多的刑事和解、行政和解案件的出現，打破了傳統觀念中人民調解僅限于調解民事糾紛的局限。”北京市司法局基層處副處長陳光毅告訴記者，過去說人民調解，僅指調解平等民事主體之間的民事糾紛，一般對專門機關管轄或法院作出裁判的事件不作調解。但是從實踐看，“能調盡調，調判結合，案結事了”是總的發展趨勢。 

　　隨著人民調解、行政調解、司法調解、仲裁訴訟等糾紛解決方式結合得日益緊密，有人擔心調解的作用是否被過度“拔高”。 

　　“不必擔心。”陳光毅說，“實際上，人民調解工作的作用和位置人為‘拔高’不了，只有得到社會認可，調解事業才能生存發展下去。”陳光毅認為，只要當事人愿意調解，人民調解員就應該盡量去調解。理想的調解狀態是:群眾遇到麻煩或糾紛時，都能及時得到人民調解員的幫助。 

　　記者了解到，隨著經濟體制的變革，社會結構的變化，人民調解的范圍也逐漸從傳統的婚姻家庭、鄰里關系、輕微侵權等常見、多發的矛盾糾紛，延伸到土地承包、拆遷安置、環境保護、醫患糾紛等社會熱點、難點糾紛。這使人民調解員隊伍面臨挑戰。 

　　“目前，石景山區所有聯合接待室的專職調解員，大多是司法機關的離退休人員，處理一般的民事糾紛都比較有經驗，但是對于醫患糾紛、土地承包等方面的矛盾調處，往往不太在行。”徐長祿說，無論司法局還是司法所，現在都非常重視人民調解員的法律知識和調解技巧的培訓，但是對某些專業領域的調解工作，則需要再聘請專業人員。 

　　由于目前的醫患糾紛呈上升趨勢，北京市西城區司法局按照該市司法局的相關工作要求，正在籌備醫患糾紛調解委員會。據西城區司法局基層科科長王友良介紹，他們正在與衛生部門溝通，準備聘請一些離退休的、與醫院無牽連的醫學界專家參與調解工作。

 　　對此，陳光毅希望草案設立專職人民調解員準入機制，以確保人民調解員的整體素質適應社會發展的需要。 

　　調解員的報酬:期待終結“以獎代補”

 　　“調解糾紛不收費”是人民調解的顯著特征，也是人民調解有著廣泛群眾基礎的重要原因。長期以來，人民調解委員會的工作經費和人民調解員的補貼由居委會、村委會解決，但在實踐中，往往難以落實到位。

 　　“人民調解員多為兼職，其中包括村(居)委會干部和社區熱心公益事業的積極分子。他們雖然承擔著繁重的調解任務，但是大部分都沒有勞動報酬。”陳光毅說，北京部分區縣的人民調解經費年均不足10萬元，人民調解員從事調解工作的勞動報酬根本無法兌現。很多地方采用“以獎代補”的形式，對表現特別突出的人民調解員，根據調解案件的數量、質量給予一定的補貼。

 　　相對于兼職調解員，專職人民調解員所占比例非常少。陳光毅說，2004年之前還沒有專職人民調解員，后來，與北京市公安局聯合推動建立城區“聯合調解室”時，根據“40歲”、“50歲”就業困難人員再就業援助制度，聘用了一些人民調解員，“雖然他們的報酬并不高，普遍在800元到1200元之間，但至少還能夠兌現”。

 　　2007年，財政部和司法部聯合出臺了《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》，要求地方財政根據當地經濟社會發展水平和財力狀況，適當安排人民調解委員會的補助經費和人民調解員的補貼經費，但是執行效果并不好。

 　　記者注意到，草案目前也僅規定，縣級以上地方政府對人民調解工作所需經費應當給予必要的支持，對人民調解員的報酬并未涉及，只是表明對有突出貢獻的人民調解委員會和人民調解員，按照國家有關規定給予表彰獎勵。

 　　“我認為草案有必要對調解員的報酬作出明確規定，也可以通過‘政府花錢買服務’的形式，破解調解經費瓶頸。”陳光毅說。

 　　調解員任期：期待連續性

 　　陳光毅曾是一名人民調解員，他給記者講述了一個經他調解的事件——有對父子，因為贍養費問題發生糾紛，經他調解后，雙方達成一致意見，在調解書上簽了字。但是，在每月給付贍養費時，兩人經常因為情緒、動作或眼神等細節發生口角，于是，陳光毅繼續做調解工作，最終雙方同意把贍養費放在陳光毅那里，老人每月從他那兒領錢。這種狀況持續了好幾年。

 　　“其實，執行也是一種調解，如果調解員不能保持工作的連續性，調解工作很難持續下去。”陳光毅說，調解人員的流動性大，也是抑制調解事業發展的重要因素。

 　　“目前，人民調解員是由村(居)委員會推選產生的，隨著村(居)委員會每三年一換屆，人民調解員也在不斷更替著。”王友良憂慮地說，三年時間，調解人員已熟悉業務，這時候被換下來，很可惜。

 　　為了留住優秀的人民調解員，每到換屆時，王友良和他的同事就會騎上自行車，奔波在西城區的148個居委會和7個街道之間，懇請新上任的領導繼續推選這些人連任人民調解員。連續擔任人民調解員的劉和霞，就是這樣被“保”下來的。

 　　“人民調解工作，強調的就是人員的連續性。只有在這行呆久了，才能不斷積攢經驗、確立威信。”王友良說，如果草案能對人民調解員的任期作出相應規定，就會確保人民調解員隊伍的連續性和穩定性。不過，最理想的狀態，是由人民群眾選舉他們信得過的人民調解員。要實現這個目標，還有一段路要走。

 　　調解員心聲：我們需要法定身份與安全保障

 　　“我唯一希望的就是有一天，能有個‘人民調解員證’，就像工作證那樣，有個照片，能證明我的身份。”劉和霞告訴記者，她愿意為了社會的和諧穩定，繼續做好人民調解員工作，但希望能有個“法定身份”。

 　　劉和霞有些無奈地說:“有一次，為了調解糾紛，我到房管所了解當事人的房屋情況，結果房管所就是不肯告訴我。調解員的社會地位很低，不被認可，調解工作很難開展。”

 　　“能有個法定的身份證明還是挺必要的，如果草案能對此加以規定，將會有助于提高人民調解工作的社會認知度。”徐長祿說，他從事人民調解工作近30年了，曾多次被質疑過身份。“我經常用司法所的工作證表明身份，但是更多的調解員沒有這樣的證件，只能在確有需要的情況下，由居委會開具證明信”。

 　　除了身份證明，劉和霞和徐長祿還希望草案能對“調解人員的人身安全保障”作出相應規定。

 　　“我最近正在調解的一件事，就有潛在的危險。”劉和霞說，因為當事人呆在地下室里不肯出來，而其所在地的樓上，除了孕婦就是孩子，不能出半點兒差錯。但是要做進一步的調解工作，必須單獨到地下室去找他，“這就挺危險的，萬一出了問題，我們只能走民事訴訟這條路。”

 　　“記得有一次下戶調解，當事人患有間歇性精神病，之前我并不掌握這一情況。直到當事人突然情緒激動，拿起菜刀要砍自己，幸好我反應快，把刀奪了下來，否則肯定會釀成悲劇。”徐長祿說，被一方當事人威脅，也是人民調解員經常遇到的情況。他希望草案對確保人民調解員人身安全有所規定，也希望草案能確立人民調解員的參保(意外傷害險)機制，“這將在很大程度上解決人民調解員的后顧之憂”。