專家:自然災害救助需專門法律明確職責程序

　　由于國家立法層面缺少一部調整災害救助關系的災害救助法，災害救助的“救急”色彩較濃，制度化的水平不高。有必要根據突發事件應對法等法律規定，適時制定災害救助法，明確政府在災害救助中的職責、受災群眾在災害救助中的相關權利以及災害救助的程序、標準和法律糾紛處理機制

　　截至5月10日13時，福建省三明市泰寧縣開善鄉池潭村“5·8”泥石流災害現場已發現35具遇難者遺體，尚有失聯人員1名。

　　5月8日凌晨5時許，福建省泰寧縣開善鄉因暴雨發生泥石流災害，造成中國華電集團所屬池潭水電廠擴建工程項目部辦公樓和工地宿舍被埋。5月9日，國務院工作組對福建泰寧“5·8”地質災害現場進行了實地踏勘。經調查，初步認定此次地質災害為泥石流。目前，泰寧泥石流災害的救援仍在有序進行中。

　　將視角從福建移開，5月以來，南方多省份遭遇強降水，數十萬人受災：截至5月9日17時，暴雨洪澇等災害已致江西9個設區市31個縣（市、區）51．6萬人受災，因災死亡3人。江西省啟動救災四級應急響應；5月4日以來，廣西壯族自治區百色、河池、桂林等7市24個縣遭受風雹和暴雨洪澇災害，最新統計已造成26．61萬人受災，因災1人死亡、1人失蹤。廣西已啟動洪澇災害Ⅳ級應急響應。

　　面對嚴峻自然災害形勢，防災減災顯得格外重要。

　　九成縣市受自然災害影響

　　泥石流，經常發生在峽谷地區或者其他地形險峻地區，因為暴雨或其他自然災害引發山體滑坡并攜帶有大量泥沙以及石塊形成泥石洪流，是山區最嚴重的自然災害。

　　公開資料顯示，我國有泥石流溝1萬多條，其中的大多數分布在四川、云南、甘肅等地。由此導致我國有上百個縣（市）受到泥石流的潛在威脅。

　　2008年以來，我國已經多次發生死亡20人以上的泥石流自然災害。

　　2008年11月，云南省多地出現嚴重泥石流自然災害，導致35人死亡，107萬多人受災。

　　2010年8月，四川省甘南藏族自治州舟曲縣突降強降雨，發生泥石流災害，導致上千人死亡。

　　2013年7月，甘肅省天水市發生泥石流災害，至少造成24人死亡。

　　不獨是泥石流，我國自然災害多發、頻發，是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，幾乎每年都會發生重特大自然災害。

　　今年1月，民政部、國家減災委員會辦公室發布統計顯示，2015年，我國各類自然災害共造成全國18620．3萬人次受災，819人死亡，148人失蹤，644．4萬人次緊急轉移安置；直接經濟損失2704．1億元。

　　2015年，全國31個省（自治區、直轄市）的近2500個縣（市、區）不同程度受到自然災害影響，受災縣數約占全國縣級行政區總數的90％。

　　今年的自然災害形勢也很嚴峻。

　　今年4月，民政部、國家減災委員會辦公室發布一季度自然災害情況顯示，一季度，我國自然災害以低溫冷凍、雪災、洪澇和地質災害為主，干旱、風雹、地震和森林火災等災害也均有不同程度發生。

　　經核定，各類自然災害共造成全國1397．2萬人次受災，51人因災死亡；直接經濟損失184．5億元。

　　此外，5月7日以來，我國江南中部南部、華南北部等地出現強降水，其中廣西北部、湖南南部、江西中部北部、福建西北部等地部分地區降了暴雨到大暴雨。

　　5月9日，泰寧“5·8”地質災害發生第二天，國家防汛抗旱總指揮部辦公室通報，國家防總已派出8個工作組分赴浙江、福建、江西、湖南、廣東、廣西、四川、貴州等省區協助開展強降雨防災抗災工作。

　　我國防災減災基本法仍缺位

　　我國在應對自然災害的同時，自上世紀90年代開始逐步建立防災減災相關法律體系。

　　中國社會科學院法學研究所副所長莫紀宏告訴《法制日報》記者，2007年11月1日生效的突發事件應對法，作為政府應對自然災害的一般性法律，對政府在應對自然災害中的職權和職責作了明確規定。

　　莫紀宏說，除此之外，我國目前應對自然災害類的法律有防洪法、防沙治沙法、防震減災法、氣象法等，法規有《破壞性地震應急條例》、防汛條例、《水庫大壩安全管理條例》、《森林防火條例》、《地質災害防治條例》等。

　　莫紀宏曾擔任《破壞性地震應急條例》立法起草小組副組長，防震減災法立法起草小組成員。

　　“應對地震、火災、洪旱、臺風、泥石流、沙塵暴等常規自然災害，我國已經基本做到一事一法。”中國政法大學應急法研究中心執行主任林鴻潮說。

　　中國法學會行政法研究會名譽會長、國家減災委員會專家委名譽顧問應松年表示：“以‘一事一法’為特點，一個災種由一部法律作出規定，一部法律又由一個部門來執行，可能導致一旦出現新的災種，應對工作將面臨無法可依的局面。”

　　應松年認為：“單行法應付不了難以預測的巨災，急需綜合性的法律體系。”

　　莫紀宏對此表示贊同，基于自然災害本身的特點來采取有效應對措施，故有必要制定一部災害對策基本法，將地震、洪水、臺風、泥石流等自然災害的應對工作統一規定在一起，形成一個有機統一的應對自然災害的整體法律制度，提升政府應對自然災害的能力。

　　莫紀宏建議，除了制定災害對策基本法之外，應該進一步明確和健全自然災害事件應對的組織機制。

　　莫紀宏說，我國現行的以部門為龍頭的自然災害事件應對組織機制存在問題。應以大部委制度改革為契機，成立國家應急管理委員會（或部），全面整合現有的由不同政府職能部門分別承擔的應對職能，改變目前在自然災害事件應對組織體制領域過于分散的弊端。

　　必須盡快建立巨災保險制度

　　5月9日，國務院工作組針對現階段搶險救災進展情況和下一步工作提出了意見和建議，其中之一是，妥善做好傷員救治和傷亡人員家屬安撫，把各種方案和預案制定得更細一些，考慮得更周全一些，穩妥處理善后工作。

　　莫紀宏表示，雖然我國是世界上公認的各種自然災害（地震、洪水、臺風等）發生比較頻繁的國家，因災損失十分巨大，自然災害每年給我國造成的經濟損失都在1000億元以上，但相應的保險開發程度卻非常低。

　　統計數字證實，對于自然災害所造成的巨大財產損失和嚴重人員傷亡，我國所采用的主要救助方式就是國家財政救濟和社會捐款。

　　2008年，汶川大地震造成直接經濟損失8000多億元，保險僅僅賠付20多億元，尚不足損失的零頭，占比約0．2％。

　　2010年8月發生的舟曲特大泥石流災害中，所能評估的可賠付損失僅不超過1000萬元，保險賠付占舟曲泥石流災害直接經濟損失的比率極低。

　　保險在地震、臺風、泥石流等自然災害面前的“無力”狀況，恰是我國相關保險制度缺位的寫照。

　　莫紀宏表示，我國目前尚未制定災害保險法，大量的自然災害所造成的財產損失還不能通過保險制度來獲得理賠，災害恢復和重建中災民所需要的社會救助資金不足。

　　實際上，在應對重特大自然災害方面，我國已經開始探索建立巨災保險制度。

　　2014年8月，《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》發布，其中明確要求建立巨災保險制度，研究建立巨災保險基金、巨災再保險等制度，制定巨災保險法規。

　　其中提出，鼓勵各地根據風險特點，探索對臺風、地震、滑坡、泥石流、洪水、森林火災等災害的有效保障模式。

　　隨后，保監會相關人士透露了我國建立巨災保險制度三步走的“路線圖”，預計在2017年至2020年將全面實施巨災保險制度。

　　保監會相關人士介紹說：“首先要推動巨災保險制度立法，以地震巨災保險條例作為突破口，將巨災保險納入法制化、規范化的災后防范救助體系。”

　　“我們國家毫無疑問必須要建立巨災保險制度。”中國政法大學法和經濟學研究中心教授、中國保險學會理事胡繼曄告訴《法制日報》記者。胡繼曄在汶川大地震之后一直呼吁此事。

　　胡繼曄認為，我國是一個自然災害頻繁的國家，建立巨災保險制度，不能僅靠商業保險，必須依靠政府力量的參與，相當于PPP來解決巨災問題。

　　胡繼曄表示，由于巨災是比較大的自然災害，政府應該在巨災保險中也要承擔最后的再保險人的角色，也就是說前期由商業機構和地方政府來完成，但是中央政府必須作為最后的巨災再保險人，比如說只要發生像汶川大地震這樣的大型災難，必須由國家出面。

　　莫紀宏認為，應該在認真研究我國目前各種自然災害成災特點的基礎上，采取群眾自愿、政府補貼、保險公司薄利等措施，提高災害保險理賠在災害救助中的重要作用，盡早出臺災害保險法，進一步擴大災害保險的范圍，提高災害保險的救助功能。

　　胡繼曄向《法制日報》記者表示，應對自然災害，應該按照巨災保險的思路，讓保險公司提前介入，保險公司為了防止賠付，利用其專業優勢，對自然災害作出相應評估，這實際上是利用保險的防控能力進行防災減災。

　　災害救助制度化水平有待提高

　　據福建泰寧泥石流災害救援指揮部最新消息，截至5月10日13時，泰寧縣“5·8”泥石流自然地質災害現場已經發現35具遇難者遺體，仍有1名失聯人員。

　　逝去的生命已然無可挽回，更重要的是如何盡量避免此類事情再次發生。

　　從事地質災害預防研究的人士認為，防災的要害是避災，避災的要害是預警。

　　一個成功的例子是，2010年8月13日凌晨，四川省綿竹市清平鄉突發特大山洪泥石流災害，379戶房屋受損。在泥石流暴發之前，中國地質調查局成都地質調查中心啟動了防災預案，提前發出預警，隨后，有關部門組織3000余名群眾轉移到安全地帶。

　　資料顯示，日本非常重視強化防災救災知識的普及教育，支持民間自發的防災活動。日本還建立了相關的培訓制度和協作體制。日本兒童從小就要接受防災教育，并將防災教育內容列入了國民小學生教育課程。

　　莫紀宏建議，我國亟需強化防災抗災救災教育，建立完善的防災教育機制，通過廣播電視、因特網等傳播媒介廣為宣傳，不斷強化公眾的防災減災意識、應對自然災害的能力和水平。

　　今年3月，國務院辦公廳印發修訂后的《國家自然災害救助應急預案》，其宗旨在于建立健全應對突發重大自然災害救助體系和運行機制，規范應急救助行為，提高應急救助能力。

　　但在莫紀宏看來，由于國家立法層面缺少一部調整災害救助關系的災害救助法，災害救助的“救急”色彩較濃，制度化的水平不高。由此導致的結果之一是，地方政府在災害救助過程中缺少統一部署，往往是情況緊急時就多投入，情況一般時就少投入，災害救助的政策性因素影響較大。

　　莫紀宏建議，有必要根據突發事件應對法等法律規定，適時制定災害救助法，明確政府在災害救助中的職責、受災群眾在災害救助中的相關權利以及災害救助的程序、標準和法律糾紛處理機制。