中國文化領域立法掛擋提速 目前文化立法層次低

　　當前，我國文化立法盲點較多，法律的數量不足，某些領域還存在“無法可依”的情況。

　　《法制日報》記者獲悉，近日，公共文化服務保障法和文化產業促進法被列入全國人大常委會立法規劃第一檔項目。

　　“相比其他領域法律比較完善，文化方面的法律還應跟上步伐。”全國人大教科文衛委文化室主任朱兵指出，黨的十八屆四中全會明確提出建立健全文化法律制度，目前文化立法方面的工作正在有序進行中，這充分表明我國對加強文化法治建設的高度重視，也充分體現了全國人大常委會切實貫徹落實中央精神、通過法治手段推進經濟社會和文化建設全面發展的積極努力。

　　文化立法之現狀

　　還處于初級階段

　　我國文化領域的立法數量總體偏少。據不完全統計，截至目前，我國法律法規總數約38000多件，其中文化法律法規有1042件，占全部法律法規總量的2.7%，其中文化法律僅占全部法律的1.7%。

　　全國人大常委會制定的文化法律僅有4件，分別是文物保護法(1982)、檔案法(1987)、著作權法(1990)和非物質文化遺產法(2011)。

　　除此之外，我國文化立法層次也較低。大部分為法規和規章，權威性、系統性、針對性不夠，法律效力低，對違規違法者起不到約束和震懾作用。

　　朱兵說，這說明文化領域立法相對滯后，文化立法的結構有失均衡，一些法律法規缺乏應有的嚴密性，而地方性法規效力層次偏低，法規間存在沖突，給實際操作造成困難。

　　“總體來說，我國的文化立法還處于初級階段，線條較粗，與蓬勃的文化發展很不相稱，法律保障也不完善。改革開放以前，我國對文化領域的管理更多的是政策性的管理方式，管理極其嚴格且變動頻繁，限制了文化與思想的自由發展。”中國傳媒大學文化發展研究院院長范周說。

　　“文化領域的法律特別是基本法律制度空白的情形亟待扭轉。”北京大學中國立法學研究中心研究員、浙江工業大學法學院副院長石東坡說。

　　“這種現象產生的原因不是單一的，其中有體制改革的原因，在深化體制改革的過程中，很多因素都是在不斷變動的，很多經驗需要不斷累積，這是一個發展的過程，不是一蹴而就的。”朱兵解釋說，重視不夠也影響了文化的發展，過去太過于偏重發展經濟，發展文化也是“文化搭臺，經濟唱戲”，這是不對的，經濟和文化需要共同發展，不可能割裂開來。

　　“政府主管部門習慣用文件代替法律，目前，我國多通過政府指令、行政法規、規章、政策、指導意見來調整文化發展，缺少全國人大常委會的高層次立法。本應該通過法律解決的問題，卻要借助行政手段來干預，以言代法、以權壓法的現象時有發生，極大挑戰了法律的權威性，由此出現了諸多亂象。”范周補充道。

　　文化立法之提速

　　立法規劃第一檔

　　黨的十七大報告向全黨發出了“推動社會主義文化大發展大繁榮”和“興起社會主義文化建設新高潮”的號召；明確把文化作為“國家軟實力”提出來；強調加強對外文化交流，吸收人類優秀文化成果，提高中華文化影響力。

　　黨的十八大報告中提出了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局，全面深刻地闡述了文化在當前社會發展中的重要地位，提出了建設社會主義文化強國的奮斗目標，把文化建設提到了一個前所未有的歷史高度。在新的形勢下，文化立法面臨難得的歷史性機遇。

　　朱兵說，以習近平為總書記的黨中央審時度勢，高屋建瓴，以文化創新為引領，高度重視文化在我國綜合國力中發揮的重要作用，使之成為推動全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的一個強大力量。這是“建設社會主義文化強國”“大幅提高我國文化軟實力”的必然要求。

　　對于公共文化服務保障法和文化產業促進法被列入本屆全國人大常委會立法規劃第一檔項目，朱兵說，這三檔立法項目是有區別的，第一檔是本屆內應提請審議的，第二檔是條件成熟時提請審議的，第三檔是繼續研究論證的。

　　原來公共文化服務保障法和文化產業促進法都是放在第三檔的，之所以現在放在了第一檔，朱兵認為，一方面，黨的十八大以后，三中全會、四中全會都明確地提出“加快文化領域的立法”，全國人大常委會也及時調整了立法規劃；另一方面，公共文化服務保障法和文化產業促進法這兩部法律相當重要，是文化領域的基本法，立法條件比較成熟，立法的必要性和可行性很充分，它們的及時出臺將為我國公共文化發展和文化產業促進提供較完備的法制保障，而且作為上位法，也為其他相關法規規章的制定提供法律依據。

　　作為公共文化服務保障法立法工作組組長，朱兵認為，將近一年半的時間，經過反復征求意見包括向社會公開征求意見，條件和時機都比較成熟了。他希望公共文化服務保障法草案能在今年下半年提請審議。

　　石東坡強調，全國人大常委會立法規劃第一檔項目，意味著在國家立法層面的必需和必須。“必需”是在立法依據、權限的合法性、正當性前提下，具備該項目充分的立法調整的必要性、立法時機的成熟性、立法條件的健全性和立法需求的緊迫性。“必須”是在立法資源配置的保障性、立法議程的明確性、立法進度的程序性和立法產出的必然性上，該項目務必作為全國人大常委會在規定期限內的義務和立法職責。簡言之，前者是“很需要”，后者是“必須立”，合起來，是要“立得出”。

　　石東坡說，在地方立法中，文化立法得到積極的探索性發展。廣東、江蘇、上海、湖南等地的公共文化服務保障立法，深圳、太原、西安等地的激勵文化產業發展立法，北京等地的公共文化基礎設施立法，云南等地的民族文化資源保護立法等在增強文化立法的科學性、把握文化立法的規律性、增強文化立法的操作性方面有著可貴的進步。這些地方性法規都為國家層面文化領域基本法的制定積累了實踐經驗。

　　朱兵強調說，文化建設是社會全面發展和進步中的重要組成部分，文化要發展，一個不可或缺的重要保障就是重視并加強文化立法工作，提高文化建設法治化水平。在立法規劃中，列入的文化法律共8部，分別是公共文化服務保障法、文化產業促進法、網絡安全法、公共圖書館法、電影產業促進法、著作權法(修改)、文物保護法(修改)以及廣播電視傳輸保障立法。它們在整個規劃中占相當比重，這在全國人大常委會立法史上是前所未有的，隨著“四個全面”戰略布局不斷深入貫徹落實，文化立法必須擔負起應有的責任和任務。