專家分析國際網(wǎng)絡(luò)安全立法趨勢：邊界逐步擴(kuò)大
近幾年，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新業(yè)務(wù)的廣泛運(yùn)用，以及突發(fā)事件（例如2013年“棱鏡”事件）的影響，各國網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的立法呈現(xiàn)集中爆發(fā)之勢。內(nèi)容上，除了傳統(tǒng)的繼續(xù)對提高網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)水平、抬高安全標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)安全教育等常規(guī)選項(xiàng)進(jìn)行法律修訂之外，還對網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控和反恐、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、數(shù)據(jù)留存等相關(guān)議題進(jìn)行專題立法，整體上呈現(xiàn)出“攻防并舉”的立法思路。法律文本上，大多數(shù)以解決為某一專門內(nèi)容為出發(fā)點(diǎn)，例如關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控、數(shù)據(jù)留存等，而綜合性的網(wǎng)絡(luò)安全基本法成功出臺的較少，只有日本和美國。整體趨勢上，網(wǎng)絡(luò)安全立法的邊界逐步擴(kuò)大，從傳統(tǒng)的集中于提高網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)水平、信息系統(tǒng)安全、標(biāo)準(zhǔn)、組織機(jī)構(gòu)等內(nèi)容，逐步開始與其他法律相互融合，例如數(shù)據(jù)留存，其實(shí)與網(wǎng)絡(luò)安全立法和個(gè)人隱私保護(hù)立法都相關(guān)；網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控，則與國家安全、反恐等密切相關(guān)。從各國近幾年的立法趨勢來看，網(wǎng)絡(luò)安全立法未來還將與更多的議題相互連接，呈現(xiàn)出綜合性、全方位擴(kuò)展的態(tài)勢。 以下以美、歐、日、澳、英、印等國為標(biāo)的，依次對近幾年國際網(wǎng)絡(luò)安全立法的重點(diǎn)（例如網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控和反恐、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、數(shù)據(jù)留存）走向進(jìn)行概述，以呈現(xiàn)出國際網(wǎng)絡(luò)安全立法的大趨勢。 （一）網(wǎng)絡(luò)安全基礎(chǔ)性法律 趨勢一：網(wǎng)絡(luò)安全基礎(chǔ)性法律在覆蓋范圍上有所擴(kuò)展，除傳統(tǒng)的加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)研究等內(nèi)容之外，還將中長期安全發(fā)展戰(zhàn)略、人才選拔和培養(yǎng)、拓展國際盟友等內(nèi)容都納入其中。 2014年11月，美國出臺《網(wǎng)絡(luò)安全增強(qiáng)法案》，與以往的網(wǎng)絡(luò)安全綜合性法案相比，該法布局更加宏觀、長遠(yuǎn)，實(shí)施上更具可操作性。短期，美國將啟動為期四年的網(wǎng)絡(luò)安全專項(xiàng)研究計(jì)劃，參與者眾多，甚至包括美國的國際盟友，覆蓋范圍包括網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)安全、無線安全、工業(yè)控制系統(tǒng)安全、高性能計(jì)算機(jī)，甚至納米技術(shù)。長期，美國著重于網(wǎng)絡(luò)安全人才的教育培養(yǎng)，并為此設(shè)置了選拔標(biāo)準(zhǔn)，甚至調(diào)整了課程。以人才選拔標(biāo)準(zhǔn)為例，法律對專業(yè)、思想素質(zhì)和國籍等同時(shí)作出了嚴(yán)格的限制，要求必須是對數(shù)學(xué)、工程學(xué)和信息技術(shù)等專業(yè)十分精通的、立志于服務(wù)國家網(wǎng)絡(luò)信息安全建設(shè)的具有正式美國國籍的人才（公民）。 2013年年底，日本國會通過《網(wǎng)絡(luò)安全基本法》。該法從網(wǎng)絡(luò)安全的定義、基本理念、相關(guān)者的責(zé)任、法制措施、行政機(jī)構(gòu)、戰(zhàn)略、基本政策措施等方面進(jìn)行了規(guī)定，是日本網(wǎng)絡(luò)安全方面的基本法律。 趨勢二：從多方面增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)、提高網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，依然是各國安全立法的傳統(tǒng)保留內(nèi)容。 歐盟《網(wǎng)絡(luò)與信息安全指令》和英國《網(wǎng)絡(luò)安全實(shí)施概要》主要集中于安全技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)的提升。歐盟議會表決通過了《網(wǎng)絡(luò)與信息安全指令》，著重于從三個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范：統(tǒng)一安全技術(shù)和組織機(jī)制要求；建立成員國之間的協(xié)作機(jī)制，尤其是信息共享；對重點(diǎn)部門進(jìn)行防范能力建設(shè)。英國頒布《網(wǎng)絡(luò)安全實(shí)施概要》，涵蓋了安全配置、訪問控制、惡意軟件防護(hù)、補(bǔ)丁管理，以及防火墻和互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)關(guān)在內(nèi)的五個(gè)方面的基本控制措施。 （二）網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控和反恐 9.11之后，以美國《愛國者法案》和《國土安全法》等為代表的一系列法律極大擴(kuò)展了各國情報(bào)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)控和反恐權(quán)限。但是，2013年的“棱鏡”事件，使得全球范圍內(nèi)的公民隱私保護(hù)機(jī)構(gòu)、政府都開始反思，過于擴(kuò)張的監(jiān)控權(quán)力對公民利益、國家利益會帶來無法預(yù)料的負(fù)面作用。“棱鏡事件”之后，各國開始修正網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控和反恐方面的立法，大部分內(nèi)容集中于情報(bào)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力調(diào)整，以及監(jiān)聽監(jiān)控程序上的調(diào)整。呈現(xiàn)以下趨勢： 趨勢一：情報(bào)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力在整體上呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢。 7月，雖然歐洲法院已經(jīng)宣布數(shù)據(jù)留存制度的無效，英國還是通過《數(shù)據(jù)留存和調(diào)查權(quán)法案》，特意為警察和國家安全機(jī)構(gòu)配置了專門權(quán)力，確認(rèn)警察（執(zhí)法）機(jī)構(gòu)和國家安全機(jī)構(gòu)有權(quán)從電信運(yùn)營商處獲取用戶的通訊數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，包括電子郵件、電話、短消息的發(fā)送方和接收方、時(shí)間等數(shù)據(jù)信息。值得注意的是，《法案》同樣適用于外國公司，無論境內(nèi)外。9月，澳大利亞在《反恐法》的草案中，極大拓展了國內(nèi)安全情報(bào)機(jī)構(gòu)的權(quán)力，例如，可以不限次數(shù)地登陸第三方電腦。 趨勢二：電信運(yùn)營商等大型企業(yè)被賦予越來越多的反恐和輔助監(jiān)控的職責(zé)，以美國為代表的少數(shù)國家甚至直接讓電信企業(yè)參與國家反恐。 2015年6月2日，《美國自由法案》正式出臺。《法案》是對2013年 “棱鏡”監(jiān)控丑聞的第一次正式回應(yīng)，也是美國外國情報(bào)監(jiān)控制度實(shí)施近40年來的一次重大改革，在禁止國家安全局等情報(bào)執(zhí)法機(jī)構(gòu)再對美國國內(nèi)公民進(jìn)行大規(guī)模電話監(jiān)控之外，轉(zhuǎn)而要求電信運(yùn)營商承接一部分情報(bào)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的功能，直接參與國家反恐，對公民“電話細(xì)節(jié)記錄”信息進(jìn)行留存。這些“電話細(xì)節(jié)信息”主要是指通話過程信息，具體包括：呼出號碼、接收號碼、國際移動用戶識別碼（IMSI）、國際移動站臺設(shè)備識別碼（IMSEI）、電話卡號碼、通話時(shí)間和時(shí)長。不包括通話內(nèi)容。此外，法案還規(guī)定，其自公布之日起180日之內(nèi)，各家電信公司要建立自己的電話數(shù)據(jù)搜集和留存制度，并向政府部門備案。該制度今后若有修改，也要及時(shí)向政府匯報(bào)和備案。此外，情報(bào)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在獲得外國情報(bào)監(jiān)控法庭的認(rèn)可，并拿到法庭調(diào)取令的情況下，可以要求電信運(yùn)營商上繳數(shù)據(jù)。 印度于2013年年中出臺《電信安全政策（草案）》，規(guī)定電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)可要求電信公司向執(zhí)法部門提供輔助監(jiān)控，接入電話、文本信息、數(shù)據(jù)信息等。但從文本內(nèi)容上看，印度的這套政策草案照搬美國聯(lián)邦通訊委員會FCC電子監(jiān)控輔助監(jiān)聽相關(guān)制度的痕跡十分明顯。不同之處在于，該政策草案在一定程度上有抬升電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)地位的意圖，例如，規(guī)定由電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)出面，在特殊情況下賦予執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲取公民數(shù)據(jù)的權(quán)利，而不是一般的（通行的）由執(zhí)法機(jī)構(gòu)直接向電信公司索取公民信息。 （三）關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù) 關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施是網(wǎng)絡(luò)空間和傳統(tǒng)物理世界的一種融合體。在恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)攻擊和自然災(zāi)害日益頻繁的當(dāng)下，其穩(wěn)定運(yùn)行不僅影響其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施子部門（銀行、水壩、軍工等）的安全，更關(guān)涉網(wǎng)絡(luò)空間安全、經(jīng)濟(jì)安全，甚至國土安全。近幾年，以美國為首的西方各國頻繁出臺關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)方面的立法文件，將其作為網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)的重中之重。 趨勢一：以美國為首的西方各國都將關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全視為網(wǎng)絡(luò)安全的最核心組成部分。 鑒于其極端重要性，近幾年，西方大國對其頻出戰(zhàn)略政策，甚至將網(wǎng)絡(luò)安全有關(guān)的政策著眼點(diǎn)全部匯聚此中。以美歐為例，2013年年初，白宮于一日之內(nèi)連發(fā)兩道最高行政令，（《維護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施之安全性和可恢復(fù)性的總統(tǒng)令》、《促進(jìn)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施之網(wǎng)絡(luò)安全的行政令》），就關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保障的相關(guān)事宜圈定部門職責(zé)、劃定具體范圍、限期執(zhí)行；2013年年中，歐盟議會發(fā)布《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施——面向全球網(wǎng)絡(luò)安全的決議》，指出歐盟亟需提高應(yīng)對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全挑戰(zhàn)的技術(shù)能力；2014年年初，白宮發(fā)布《促進(jìn)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全的框架》，希望藉此為實(shí)際操作和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之典范，在全球范圍內(nèi)推動關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全要點(diǎn)的統(tǒng)一。總體上，《框架》是自愿適用，旨在加強(qiáng)電力、運(yùn)輸和電信等所謂“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”部門的網(wǎng)絡(luò)安全。“網(wǎng)絡(luò)安全框架”根據(jù)總統(tǒng)奧巴馬2013年2月簽署的行政命令制定，私營部門可在自愿基礎(chǔ)上使用該框架加強(qiáng)自己的網(wǎng)絡(luò)安全能力。白宮在一份聲明中說，“網(wǎng)絡(luò)安全框架”吸納了全球現(xiàn)有的安全標(biāo)準(zhǔn)以及做法，以幫助有關(guān)機(jī)構(gòu)了解、交流以及處理網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)。此外，該框架也就隱私與公民自由問題提出了指導(dǎo)方針。因此，“通過該框架，美國私營企業(yè)和政府部門可以聯(lián)手加強(qiáng)"關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施"的安全與適應(yīng)性”。《框架》也可適用于位于美國以外的公共或私營機(jī)構(gòu)，藉此，美國所提倡的加強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全方面的《框架》再次體現(xiàn)美國引領(lǐng)全球技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的趨勢。 趨勢二：法律制度設(shè)計(jì)的著眼點(diǎn)越來越側(cè)重于“基于風(fēng)險(xiǎn)”和“基于攻擊”，承認(rèn)100%安全目標(biāo)的不可實(shí)現(xiàn)。 近年以來，網(wǎng)絡(luò)空間層出不窮的安全威脅使得各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)都意識到，絕對安全的目標(biāo)，不僅在技術(shù)上難以實(shí)現(xiàn)，在風(fēng)險(xiǎn)管理上也難以操作。基于對現(xiàn)實(shí)難度的承認(rèn)，各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)均轉(zhuǎn)而用一個(gè)更加立體的、全方位的眼光來看待CII的安全問題，認(rèn)為是一個(gè)由事前、事中和事后所組成的一個(gè)程序周期。與之相對應(yīng)的，是各國相關(guān)政策文件在內(nèi)容上的微妙變化。僅舉兩例： 2010年之后美國所出臺的白宮行政令、總統(tǒng)令、國土安全部的多份文件都將關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的“彈性”、“受攻擊之后的可恢復(fù)性”置于同之前所提的單純的“安全性”放在同等重要的目標(biāo)位置。 2014年，澳大利亞轄內(nèi)維多利亞州的立法戰(zhàn)略——《關(guān)于維持維多利亞政府轄內(nèi)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施可恢復(fù)性之臨時(shí)戰(zhàn)略》，其著眼點(diǎn)就不再是之前的性能完好、100%安全保障，而是基于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施“已受風(fēng)險(xiǎn)威脅、已受攻擊”的前提假設(shè)，與之相關(guān)的一整套政策制度也將是圍繞著這種“基于風(fēng)險(xiǎn)”、“被攻擊”的模型來設(shè)計(jì)。根據(jù)該《戰(zhàn)略》，今后正式法律條文的擬定，也將側(cè)重于“事中應(yīng)對”和“事后恢復(fù)”。 （四）數(shù)據(jù)留存 個(gè)人數(shù)據(jù)留存制度方面，立法趨勢呈現(xiàn)出截然不同走向。 趨勢：一部分國家對數(shù)據(jù)留存進(jìn)行新的立法，而另一部分國家則對實(shí)施多年的留存制度予以廢止。 澳大利亞通過《電信（監(jiān)控和接入）修正（數(shù)據(jù)留存）提案》，對數(shù)據(jù)留存做出強(qiáng)制性法律規(guī)定，要求電信運(yùn)營商對電話、互聯(lián)網(wǎng)、電子郵件的用戶數(shù)據(jù)（包括發(fā)起方、接收方和具體時(shí)間等信息）留存兩年，司法部負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。 歐洲作為全球最先設(shè)立個(gè)人數(shù)據(jù)留存制度的地區(qū)，2014年歐盟法院宣布《歐洲數(shù)據(jù)留存指令》（2006年）因違反人權(quán)而無效。這意味著在歐洲大部分國家，電信運(yùn)營商已實(shí)踐多年的留存用戶數(shù)據(jù)的慣例自此終結(jié)。 美國正積極尋求對這一制度的立法突破，參議員Sensenbrenner（《愛國者法案》的起草人）作為該制度的主推者，目前已拿出初步草案。不過對于美國電信運(yùn)營商和互聯(lián)網(wǎng)巨頭而言，實(shí)踐早已走在了理論之前，公開資料顯示，美國時(shí)代華納公司Time Warner留存用戶數(shù)據(jù)的時(shí)間是6個(gè)月，威瑞森Verizon是18個(gè)月。 （五）其他 在未成年人保護(hù)方面，保護(hù)未成年人的網(wǎng)絡(luò)安全成為一個(gè)新的立法點(diǎn)。澳大利亞出臺《限制系統(tǒng)接入宣言》14年版本，該宣言主要致力于幫助兒童遠(yuǎn)離非法在線內(nèi)容帶來的侵害，此外，還新增了“投訴接入限制系統(tǒng)”，賦予內(nèi)容提供商一定的操作靈活性。 此外，各國的安全戰(zhàn)略、預(yù)算類法律中，也有為網(wǎng)絡(luò)安全增加財(cái)政支持的內(nèi)容。如，英國為實(shí)施《網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》，2014年新追加2.1億英鎊用于網(wǎng)絡(luò)安全保障；美國國會通過《2014預(yù)算法案》，其中將用于改善網(wǎng)絡(luò)安全的預(yù)算提高到670億美元(約合人民幣4048億元)，這筆預(yù)算將會被投入到改善聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)安全的計(jì)劃中，投資的主要對象為網(wǎng)絡(luò)中的資金監(jiān)控機(jī)制和解決最嚴(yán)峻的網(wǎng)絡(luò)安全問題。（作者單位：中國信息通信研究院） |