貪官愛現(xiàn)金致腐敗難查處：制定現(xiàn)金管理法

　　國家發(fā)改委煤炭司原副司長魏鵬遠家中搜查發(fā)現(xiàn)現(xiàn)金折合人民幣2億余元;河北省秦皇島市城市管理局原副調(diào)研員、北戴河區(qū)供水總公司原總經(jīng)理馬超群家中搜出現(xiàn)金1.2億元……近年來,在一些涉腐案件中,涉案官員家中搜查出的現(xiàn)金數(shù)額越來越大,讓人瞠目結(jié)舌。為了遏制住腐敗資金流,在今年的兩會上,全國人大代表王玉芝領(lǐng)銜提出了“制定‘現(xiàn)金管理法’加強對現(xiàn)金使用和流通監(jiān)管的議案”。

　　“希望國家盡早出臺專門立法,對現(xiàn)金使用和流通加強監(jiān)管,從源頭上卡住腐敗資金流。”近日,西安交通大學(xué)廉政研究中心副所長李景平教授對記者說。

　　“財產(chǎn)公示法和現(xiàn)金管理法一般被認(rèn)為是反腐敗的基本法。”全國人大代表、廣東國鼎律師事務(wù)所主任朱列玉日前在接受記者專訪時表示,隨著我國在官員財產(chǎn)申報制度方面的努力,逐步推進財產(chǎn)申報公開制度已成為社會共識,但現(xiàn)金管理制度卻一直被人忽視。為有效預(yù)防和打擊腐敗,制定現(xiàn)金管理法是當(dāng)務(wù)之急。

　　現(xiàn)金支付加大腐敗查處難度

　　在近年查處的貪官中,很多人對現(xiàn)金格外“偏愛”。有的將貪腐現(xiàn)金放在身邊,還有的借助道具、租房、戶外、掩埋等方式囤放。

　　重慶市巫山縣交通局原局長晏大彬受賄2000余萬元,其中900余萬元藏在了其閑置商品房的衛(wèi)生間里;廣東省疾控中心免疫規(guī)劃所原所長羅耀星租了一處豪宅專放贓款,屋內(nèi)放滿了干燥劑,但仍有1200萬元發(fā)了霉;重慶市公安局原副局長文強將2000萬元現(xiàn)金用油紙包住沉入一口魚塘中;海南省文昌市原市委書記謝明中將索取、收受的賄賂共計1800多萬元贓款裝滿了19個密碼箱。

　　“貪官喜歡收受、藏匿現(xiàn)金,是為了規(guī)避犯罪行為被發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險。”李景平告訴記者,實踐中,以現(xiàn)金方式保存貪腐所得是很多貪腐分子的選擇。因為他們所藏匿的現(xiàn)金,大部分是受賄所得,通常相對安全,一般不易查到,如果選擇在銀行存儲貪腐的款項,或者從事有價證券交易行為,則很容易留下收支記錄、身份信息等。

　　“現(xiàn)金支付的軌跡隱匿性,是貪腐犯罪猖獗和懲處難度大的重要原因之一。”2013年曾領(lǐng)銜提出“關(guān)于制定‘中華人民共和國現(xiàn)金管理法’的議案”的全國人大代表朱列玉告訴記者,在檢察機關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察部門查處的腐敗案件中,因行為人行賄和受賄行為都是在私下進行,他們手中大量可支配的現(xiàn)金財產(chǎn)不直接反映在賬面上,查處難度很大。

　　在朱列玉看來,大量的貪腐犯罪涉及大額現(xiàn)金,說明我國現(xiàn)金管理制度存在嚴(yán)重問題。他研究發(fā)現(xiàn),在美國、英國、意大利、俄羅斯等國家法律中,均對大額現(xiàn)金的使用作出了嚴(yán)格限制。如意大利將現(xiàn)金交易上限規(guī)定為1000歐元,超過1000歐元的交易,必須通過非現(xiàn)金支付的方式;美國《銀行保密法》及《銀行保密法的規(guī)定》對現(xiàn)金的存取交易報告制度作了相關(guān)的規(guī)定,金融機構(gòu)對超過1萬美元的現(xiàn)金存款、取款和貨幣兌換都需要在交易完成后15天內(nèi)向聯(lián)邦金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)遞交現(xiàn)金交易報告。

　　“建議借鑒國際上一些有益做法,進一步規(guī)范和限制大額現(xiàn)金使用,制定‘中華人民共和國現(xiàn)金管理法’。”王玉芝代表領(lǐng)銜提出的議案中這樣表述。

　　現(xiàn)金管理立法的“遏制”效應(yīng)

　　2010年“十一”長假期間,原鐵道部運輸局局長、副總工程師張曙光與其情婦羅某在北京一家商場看中了一塊瑞馳邁迪(RICHARD MILLE)表,表店說如果付現(xiàn)金可以打7折。于是,張曙光打電話給商人楊某。楊某隨即去商場附近的招商銀行提取了50萬元現(xiàn)金,然后趕去為張曙光、羅某付錢買表。

　　這是張曙光的刑事判決書中所載明的一項內(nèi)容。該事實被張曙光、羅某、楊某從不同角度給予確認(rèn),并被法庭最終認(rèn)定。

　　“很顯然,如果我們有大額現(xiàn)金收支的有效監(jiān)管機制,類似楊某這樣隨意發(fā)生的行賄行為就會得到一定程度的遏制。”李景平分析說,當(dāng)前我國有大量現(xiàn)金在社會上流通又缺乏有效監(jiān)管,為腐敗分子實施貪污賄賂等犯罪提供了可乘之機。

　　王玉芝認(rèn)為,通過制定現(xiàn)金管理法,可以強化對現(xiàn)金流通的監(jiān)管,從源頭上“遏制”腐敗犯罪發(fā)生,在四個方面產(chǎn)生積極的效應(yīng):通過嚴(yán)格限制大額現(xiàn)金的使用,可以大幅減少社會上的現(xiàn)金流通量,有利于壓縮權(quán)錢交易的空間,從根本上遏制和減少以現(xiàn)金支付為手段的各類腐敗犯罪;可以促使人們更多地使用支票、銀行卡、電子銀行等非現(xiàn)金支付方式,有利于司法機關(guān)及時發(fā)現(xiàn)腐敗犯罪線索、收集證據(jù),有效打擊犯罪;有利于及時發(fā)現(xiàn)大額現(xiàn)金流通中的異常動向,防止腐敗分子利用立法差異向境外轉(zhuǎn)移非法所得;可以有效落實《聯(lián)合國反腐敗公約》關(guān)于建立健全腐敗資金轉(zhuǎn)移預(yù)防與監(jiān)測機制和追回機制的要求,有力打擊和預(yù)防跨國腐敗犯罪。

　　李景平也十分贊同盡快制定統(tǒng)一的現(xiàn)金管理法。他分析說,完善現(xiàn)金管理制度,可以有效減少社會上的現(xiàn)金流通量,一定程度上能遏制通貨膨脹;有利于防止私設(shè)小金庫、隱藏收入、虛列支出等行為發(fā)生,客觀真實地反映納稅人的財務(wù)狀況,避免偷稅、漏稅;還可以降低貨幣生產(chǎn)、運輸?shù)确矫嫠�耗費的社會資源,減少制售假幣、搶劫等犯罪行為發(fā)生。

　　實行大額現(xiàn)金收支分級審批

　　如果制定“現(xiàn)金管理法”,該怎樣對現(xiàn)金的使用、流通進一步加強監(jiān)管呢?

　　王玉芝代表在議案中提出,要立法規(guī)定大額現(xiàn)金收支的分級審批制度、大額交易報告等制度。即分別對單位客戶和個人現(xiàn)金使用的范圍、額度標(biāo)準(zhǔn)以及有關(guān)收支要求、對支取大額現(xiàn)金進行收費等作出規(guī)定。單位除特殊地區(qū)、特殊事項外,均應(yīng)限制使用現(xiàn)金;對于個人使用現(xiàn)金的,確定一定的額度標(biāo)準(zhǔn)(如人民幣5萬元),超出額度的必須轉(zhuǎn)賬,確需使用現(xiàn)金的也必須經(jīng)過嚴(yán)格審批。

　　朱列玉也在議案中建議:開戶單位和個人當(dāng)日累計提取現(xiàn)金5萬元以上的,應(yīng)至少提前1天以電話等方式預(yù)約。其中,當(dāng)日累計支取10萬元以上大額現(xiàn)金的,開戶行需嚴(yán)格執(zhí)行分級審批制度,并應(yīng)單獨登記,于5個工作日內(nèi)向人民銀行當(dāng)?shù)胤种�機構(gòu)備案。

　　“對公民個人使用大額現(xiàn)金加強審批監(jiān)管,使公民個人的收入支出進一步規(guī)范化、透明化,有助于切斷腐敗資金流,從而預(yù)防和打擊腐敗犯罪。”李景平認(rèn)為,在審批過程中,公民個人應(yīng)對大額現(xiàn)金的用途,如就醫(yī)、買車、購房等給予說明,并提供相應(yīng)的證明文件。在一定程度上,審批過程也可以成為金融機構(gòu)協(xié)助個人更審慎理財、避免詐騙風(fēng)險的服務(wù)過程。

　　廣州大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究中心主任盧漢橋持有不同觀點。“立法規(guī)范單位的現(xiàn)金收支行為是合理的,特別是對國家機關(guān)、國有企事業(yè)單位,這可以防止公共資金的使用產(chǎn)生監(jiān)管漏洞。但是對公民個人使用大額現(xiàn)金的審批問題,應(yīng)進一步斟酌合理性、可行性等問題。”盧漢橋表示,現(xiàn)在我們應(yīng)集中精力重點關(guān)注公權(quán)力機關(guān)使用資金的監(jiān)管問題,對公民個人的消費行為不宜“全面出擊”式監(jiān)管。

　　北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水也認(rèn)為,建立公民個人大額現(xiàn)金收支審批制度,要考慮國人喜歡現(xiàn)金消費的習(xí)慣、文化心理,“如電影《天下無賊》中的返鄉(xiāng)民工,他就喜歡帶著現(xiàn)金回家”。

　　“誰來審批,時效多長,如何避免審批過程中再滋生腐敗,都需要深入考量;金融機構(gòu)對非現(xiàn)金交易也要提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。”莊德水分析說,盡管隨著電子商務(wù)的推廣,越來越多的人選擇了非現(xiàn)金支付方式,但是也有個別的醫(yī)療機構(gòu)、商家因需要繳費而拒絕為客戶提供POS機刷卡服務(wù)。

　　完善禁止代幣卡發(fā)行等配套制度

　　“立法規(guī)范現(xiàn)金收支確實有難度,我們國家國土遼闊,各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡,老百姓有用現(xiàn)金的習(xí)慣。但是,非現(xiàn)金消費、大額現(xiàn)金收支管理也是大勢所趨。”朱列玉說。

　　王玉芝代表也認(rèn)為,立法加強現(xiàn)金使用和流通監(jiān)管有兩方面有利因素:近年來,隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和金融體制的完善,儲蓄卡、信用卡、支票、網(wǎng)上銀行、支付寶等非現(xiàn)金支付技術(shù)已較成熟,并得到廣泛認(rèn)可。另外,我國當(dāng)前現(xiàn)金管理的基本法律依據(jù)是1988年國務(wù)院頒布的《現(xiàn)金管理暫行條例》和中國人民銀行總行制定頒布的《<現(xiàn)金管理暫行條例>實施細則》,二者的部分規(guī)定已不適應(yīng)當(dāng)前需要,加之法律層次低、權(quán)威性不強,亟須修改完善。

　　王玉芝在議案中同時建議,金融機構(gòu)應(yīng)建立和完善幾項制度:公民個人專用賬戶制度,個人的所有收入和支出只能通過專用銀行賬戶進行,禁止發(fā)行和使用具有貨幣功能的消費卡和代幣購物券,禁止單位和個人多頭建戶,禁止非基本賬戶支現(xiàn);大額現(xiàn)金收支分級審批與交易報告制度,各金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立大額現(xiàn)金收支業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫和現(xiàn)金業(yè)務(wù)實時查詢系統(tǒng);公民重大支出和境外資產(chǎn)監(jiān)管制度,公民個人購買大宗高額商品、向境外投資消費時,必須提供合法收入證明,并通過其專用銀行賬戶轉(zhuǎn)賬結(jié)算;金融機構(gòu)與紀(jì)檢監(jiān)察、公安、檢察、審判等執(zhí)法司法機關(guān)的協(xié)作配合制度,實現(xiàn)反腐信息共享。

　　“對于具有貨幣功能的消費卡和代幣購物券,要深入分析其產(chǎn)生的原因。要判斷其是普遍的市場行為還是因為公權(quán)管理不規(guī)范才出現(xiàn)的。如果僅僅是交易手段之一,就不能隨意取消,否則不符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。”盧漢橋表示,在現(xiàn)金管理制度建設(shè)過程中,一定要考慮聯(lián)動問題,考慮總體上能否成為常態(tài)、長效機制。

　　“替代現(xiàn)金的預(yù)付卡,很容易滋生腐敗。”莊德水認(rèn)為,如果真的為了交易便利,人們可以更多使用信用卡,或者電子支付方式,不必依賴代幣消費卡。

　　“這種代幣消費卡,對銀行卡也是一種沖擊。”李景平認(rèn)為代表的建議很可行,禁止發(fā)行代幣卡、購物券,可以讓變相福利、行賄受賄行為受阻,減少“不留軌跡”的現(xiàn)金流轉(zhuǎn)現(xiàn)象發(fā)生。

　　朱列玉也建議完善相關(guān)的配套措施,如賦權(quán)給國家反貪腐工作部門,探索運用紅外遙感技術(shù)和紙幣圖像識別技術(shù),對違規(guī)使用50萬元以上現(xiàn)金的進行監(jiān)控。同時,建議在刑法中對于違規(guī)私藏50萬元以上現(xiàn)金的,定為私藏現(xiàn)金罪;對于走私50萬元以上現(xiàn)金的,定為走私現(xiàn)金罪。

　　王玉芝和朱列玉均強調(diào),立法時應(yīng)強化對違反現(xiàn)金管理規(guī)定的責(zé)任追究。他們建議,對開戶單位和個人超限額使用現(xiàn)金以及開戶單位超限額向個人劃轉(zhuǎn)款項等給予相應(yīng)處罰。金融機構(gòu)工作人員徇私舞弊、貪污受賄、玩忽職守縱容違法違規(guī)行為的,也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。朱列玉在議案中提出,對開戶行未進行大額交易報告的,人民銀行當(dāng)?shù)胤种�機構(gòu)有權(quán)責(zé)令其改正;情節(jié)嚴(yán)重的,對開戶行處以50萬元至200萬元的罰款。

　　期待社會誠信記錄“一卡通”

　　在張曙光的判決書中,他所收受的賄賂,除了現(xiàn)金之外,還有大量的名表、瓷器、字畫等。他的情婦羅某還在商人楊某的公司“吃空餉”,掛名每月領(lǐng)取1.6萬元工資。河北馬超群被搜出的除了巨額現(xiàn)金,還有大量黃金、多個房產(chǎn)證明……

　　“現(xiàn)金管理固然重要,但是僅僅這一條路阻斷,還沒法根除貪官們利用其他途徑來貪腐。”莊德水認(rèn)為,反腐的關(guān)鍵是要切斷“利益交換”的源頭。建議加快全體公民的社會誠信體系的建設(shè),將個人信用與職業(yè)發(fā)展、金融活動等各方面相掛鉤,產(chǎn)生更大的威懾力。

　　李景平建議公民的各類信用信息實現(xiàn)統(tǒng)一平臺的“一卡通”,“比如身份信息、駕駛資格、社保、醫(yī)保、工資福利、護照等,可以考慮都放在一張卡上。既方便使用,也有利于國家統(tǒng)一管理”。

　　“公民的信用記錄一旦有不當(dāng)行為,其信用等級就應(yīng)相應(yīng)下降,同時應(yīng)建立黑名單制度。”莊德水認(rèn)為,這樣的信用記錄一定會涵蓋公民大額現(xiàn)金收支記錄,從技術(shù)上便利反腐部門查詢相關(guān)信息。

　　盧漢橋也贊成用技術(shù)創(chuàng)新來推動反腐制度創(chuàng)新。“如公務(wù)卡的建立,因為可以實時監(jiān)控消費記錄,就可以從源頭上防范貪腐行為。在我們學(xué)校,每位老師都有公務(wù)卡,只要以學(xué)校名義消費,發(fā)票信息會立即上傳到相關(guān)監(jiān)管部門的系統(tǒng),實現(xiàn)了實時監(jiān)控。”盧漢橋說。

　　采訪最后,朱列玉告訴記者,全國人大對現(xiàn)金管理立法的議案還是非常重視,相關(guān)部門在調(diào)研起草有關(guān)法律時,會吸納其中的合理化建議。