解讀被提請全國人大審議的立法法修正案草案
實現立法和改革決策相銜接 擬進一步完善授權立法制度 十二屆全國人大第三次會議今天開始審議的立法法修正案草案，根據各方面意見，總結實踐經驗，對立法體制的規定作了部分修改，努力實現立法和改革決策相銜接。 據介紹，此次修改立法法的指導思想是，貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、"三個代表"重要思想、科學發展觀為指導，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，以提高立法質量為重點，深入推進科學立法、民主立法，更好地發揮立法的引領和推動作用，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家。 據了解，在修改立法法工作中，立法機關注意把握了以下幾點：一是認真貫徹落實黨中央決策部署。按照中央全面深化改革領導小組關于貫徹實施黨的十八屆三中、四中全會兩個決定的重要舉措分工方案，凡涉及立法法修改的舉措和要求，都通過修改立法法予以落實。通過修改立法法，完善立法體制，做到立法決策和改革決策相統一、相銜接，重大改革于法有據，立法主動適應改革需要，改革和法治同步推進。二是突出重點，著力圍繞提高立法質量完善制度。發揮立法的引領和推動作用，提高立法質量是關鍵。要認真總結多年來全國人大及其常委會和地方人大及其常委會在推進科學立法、民主立法方面的實踐經驗，將一些好的做法通過修改立法法提煉、固定下來。通過完善立法體制機制和程序，努力使制定和修改的法律能夠準確體現黨的主張和人民意愿的統一，有效地解決實際問題。三是積極穩妥，分步推進。各方面對修改立法法提出的意見和建議不少。這一次修改立法法是部分修改，不是全面修改，對可改可不改的暫不改；對認識比較一致、條件成熟的，予以補充完善；對認識尚不統一的，繼續深入研究；對屬于工作機制和法律實施層面的問題，通過加強和改進相關工作予以解決。立法法的修改要遵循憲法，并處理好與其他有關法律的關系。憲法是立法法制定的依據，修改立法法、完善立法體制也必須根據憲法。還要與全國人民代表大會組織法、全國人民代表大會議事規則、全國人大常委會議事規則、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、各級人大常委會監督法等法律相銜接和相協調。 我國實行統一而又分層次的立法體制。黨的十八屆四中全會對完善立法體制提出了明確要求。落實這一要求，根據各方面的意見，修正案草案努力實現立法和改革決策相銜接。 黨的十八屆四中全會決定提出，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。 按照這一要求，總結近年來的實踐，修正案草案增加規定，全國人大及其常委會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在部分地方暫停適用法律的部分規定。同時，針對現行授權立法規定比較原則，以往有些授權范圍過于籠統、缺乏時限要求等問題，修正案草案增加規定，授權決定不僅應當明確授權的目的、范圍，還要明確授權的事項、期限和被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等；被授權機關應當在授權期限屆滿的六個月以前，向授權機關報告授權決定實施的情況。 擬賦予設區的市地方立法權 立法內容有城鄉建設等事項 十二屆全國人大第三次會議今天開始審議的立法法修正案草案，擬賦予設區的市地方立法權。 黨的十八屆四中全會決定提出，明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權。 目前全國設區的市284個，按照現行立法法規定，享有地方立法權的有49個(包括27個省、自治區的人民政府所在地的市，4個經濟特區所在地的市和18個經國務院批準的較大的市)，尚沒有地方立法權的235個。 為落實好黨中央的精神，既要依法賦予所有設區的市地方立法權，以適應地方的實際需要，又要相應明確其地方立法權限和范圍，避免重復立法，維護國家法制統一。為此，根據各方面的意見，修正案草案在依法賦予所有設區的市地方立法權的同時，明確設區的市可以對"城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項"制定地方性法規，法律對較大的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。原有49個較大的市已經制定的地方性法規，涉及上述事項范圍以外的，繼續有效，同時，考慮到設區的市數量較多，地區差異較大，這一工作需要本著積極穩妥的精神予以推進，修正案草案規定，由省、自治區的人大常委會綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定其他設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，并報全國人大常委會和國務院備案。 此外，修正案草案還規定，設區的市人民政府可以相應制定地方政府規章。 根據民族區域自治法關于"自治州的自治機關行使下設區、縣的市的地方國家機關的職權，同時行使自治權"的規定，在自治州人民代表大會可以依法制定自治條例、單行條例的基礎上，建議相應賦予自治州人大及其常委會設區的市的地方立法權。 據介紹，這次修改立法法賦予所有設區的市地方立法權后，需要考慮是否對幾個不設區的地級市賦予地方立法權的問題。廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市屬地級市，但不設區。按照賦予設區的市地方立法權的精神，全國人大常委會建議在依法賦予設區的市地方立法權的同時，賦予廣東省東莞市、中山市和甘肅省嘉峪關市設區的市地方立法權。 稅收基本制度只能法律規定 將進一步落實稅收法定原則 十二屆全國人大第三次會議今天開始審議的立法法修正案草案，對落實稅收法定原則作出明確規定。 黨的十八屆三中全會決定提出了落實稅收法定原則的明確要求。現行立法法第八條規定了只能制定法律的事項，"稅收"是在該條第八項"基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度"中規定的。 一些常委會組成人員、代表和地方建議，應當對"稅收法定"問題專設一項，作出明確規定。 據此，修正案草案將"稅收"專設一項作為第六項，明確"稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度"只能由法律規定。 明確規定規章制定權限范圍 保護公民權利推進依法行政 十二屆全國人大第三次會議今天開始審議的立法法修正案草案，對部門規章和地方政府規章權限進行規范。 按照黨的十八屆四中全會決定要求，為進一步明確規章的制定權限范圍，推進依法行政，修正案草案規定：一是制定部門規章，沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力、減少本部門的法定職責。二是制定地方政府規章，沒有法律、行政法規、地方性法規依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。 同時，考慮到地方實際工作的需要，修正案草案規定，應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章，規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人大或者其常委會制定地方性法規。 健全人大主導立法工作制度 將加強和改進法律起草機制 十二屆全國人大第三次會議今天開始審議的立法法修正案草案，對發揮人大在立法工作中的主導作用作出明確規定。 立法是憲法賦予人大及其常委會的一項重要職權。黨的十八屆四中全會決定提出，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制。 根據各方面的意見，修正案草案從以下幾個方面加以補充和完善： 一是全國人大及其常委會通過立法規劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排。具體規定為：全國人大及其常委會加強對立法工作的組織協調，充分發揮在立法工作中的主導作用。全國人大常委會通過立法規劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排。編制立法規劃和年度立法計劃，應當認真研究代表議案和建議，廣泛征集意見，科學論證評估，根據經濟社會發展和民主法治建設的需要，確定立法項目，提高立法的及時性、針對性和系統性。立法規劃和年度立法計劃由委員長會議通過并向社會公布。全國人大常委會工作機構負責編制立法規劃和擬訂年度立法計劃，并按照全國人大常委會的要求，督促立法規劃和年度立法計劃的落實。 二是加強和改進法律起草機制，修正案草案規定，全國人大有關的專門委員會、常委會工作機構可以提前參與有關方面的法律草案起草工作；涉及綜合性、全局性、基礎性等事項的法律草案，可以由全國人大有關的專門委員會或者常委會工作機構組織起草。 三是更多發揮人大代表在立法中的作用。修正案草案規定，全國人大常委會審議法律案，應當通過多種形式征求代表的意見，并將有關情況予以反饋；全國人大專門委員會和常委會工作機構進行立法調研可以邀請有關的代表參加；全國人大常委會會議審議法律案，應當邀請有關的全國人大代表列席。 拓寬公民有序參與立法途徑 分歧較大條款可以單獨表決 十二屆全國人大第三次會議今天開始審議的立法法修正案草案，對深入推進科學立法、民主立法，作出以下補充、完善。 深入推進科學立法、民主立法是提高立法質量的根本途徑。黨的十八屆三中、四中全會對深入推進科學立法、民主立法提出了一系列要求，常委會組成人員、代表、專家和社會公眾也提出了許多好的意見和建議。 據此，修正案草案規定： 一是將提高立法質量明確為立法的一項基本要求，在總則中作出規定。 二是拓寬公民有序參與立法的途徑，開展立法協商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度。具體規定為：法律案有關問題具有較強的專業性或者需要進行可行性評價的，可以召開論證會，聽取專家、有關部門等方面的意見。論證情況應當向常委會報告。法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整的，可以召開聽證會，聽取基層和有關群體代表、有關部門、人民團體、社會組織和有關專家等方面的意見。聽證情況應當向常委會報告。常委會工作機構應當將法律草案發送相關領域的全國人民代表大會代表，地方人大常委員會，有關部門、組織和專家征求意見。列入常委會會議議程的法律案，應當在常委會會議后將法律草案及有關起草、修改的說明等向社會公布，征求意見，但是經委員長會議決定不予公布的除外。向社會公布征求意見的時間一般不少于二十日。征求意見的情況應當向社會通報。專業性較強的法律草案，可以吸收相關領域的專家學者參與起草工作，或者委托有關專家學者、教學科研單位和社會組織起草。 三是健全審議和表決機制。修正案草案規定，調整事項較為單一，各方面的意見比較一致的法律案，可以經一次人大常委會會議審議通過；對審議中個別意見分歧較大的重要條款設立單獨表決制度；對多部法律中涉及同類事項的個別條款進行修改，一并提出法律案的，可以合并表決，也可以逐個表決。其中關于單獨表決的規定是：法律草案表決稿交付常委會會議表決前，委員長會議根據常委會會議審議的情況，可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常委會會議單獨表決。單獨表決的條款經常委會會議表決后，委員長會議可以決定將法律草案表決稿交付表決，也可以對法律草案表決稿暫不付表決，交法律委員會和有關的專門委員會進一步審議。 擬增設法律通過前評估制度 對制定配套規定作明確規定 十二屆全國人大第三次會議今天開始審議的立法法修正案草案，增加法律通過前評估、法律清理、制定配套規定、立法后評估等一系列推進科學立法的措施。 關于法律通過前評估的具體規定是：擬提請常委會會議審議通過的法律案，在法律委員會提出審議結果報告前，常委會工作機構可以對法律草案中主要制度規范的可行性、法律出臺時機、法律實施的社會效果和可能出現的問題等進行評估。評估情況由法律委員會在審議結果報告中予以說明。 關于法律清理的具體規定是：法律草案與其他法律相關規定不一致的，提案人應當予以說明并提出處理意見，必要時應當同時提出修改或者廢止其他法律相關規定的議案。法律委員會和有關的專門委員會審議法律案時，認為需要修改或者廢止其他法律相關規定的，應當提出處理意見。 關于制定配套規定的具體規定是：法律規定明確要求有關國家機關對專門事項作出配套的具體規定的，有關國家機關應當及時作出規定。 關于立法后評估的具體規定是：全國人大有關的專門委員會、常委會工作機構可以組織對有關法律或者法律中有關規定進行立法后評估。評估情況應當向常委會報告。 補充完善行政法規制定程序 法規草案應當公布征求意見 十二屆全國人大第三次會議今天開始審議的立法法修正案草案，進一步完善了制定行政法規的程序。 一些代表、部門和地方提出，行政法規是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，建議按照黨的十八屆四中全會決定精神，對制定行政法規的程序作進一步完善。 據此，修正案草案增加規定： 一是對國務院編制年度立法計劃提出要求，國務院年度立法計劃中的法律項目應當與全國人大常委會的立法規劃和年度立法計劃相銜接。國務院法制機構對國務院各部門落實立法計劃的情況，應當及時跟蹤了解，加強組織協調和督促指導。 二是對行政法規的起草提出要求，行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織、人大代表和公民的意見。重要行政管理的法律、行政法規草案由國務院法制機構組織起草。行政法規草案應當向社會公布，征求意見，但是經國務院決定不予公布的除外。 加強備案審查維護法制統一 審查研究情況可向社會公開 記者陳麗平 十二屆全國人大第三次會議今天開始審議的立法法修正案草案，進一步加強了備案審查工作。 規范性文件備案審查是保證憲法法律有效實施、維護國家法制統一的重要制度。一些代表、地方和專家建議加強備案審查工作，加大備案審查力度。 按照黨的十八屆四中全會決定關于加強備案審查制度和能力建設的要求，根據各方面的意見，修正案草案增加規定： 一是全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查。 二是全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構可以將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民反饋，并可以向社會公開。 三是民族自治地方制定的自治條例、單行條例和經濟特區法規報送備案時，應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況。 進一步規范和監督司法解釋 解釋應符合立法原則和原意 十二屆全國人大第三次會議今天開始審議的立法法修正案草案，進一步加強了對司法解釋的規范和監督。 司法解釋對于司法機關依法正確行使職權是必要的。按照黨的十八屆四中全會精神，針對目前實踐中司法解釋存在的問題，根據各方面的意見，修正案草案增加規定： 一是最高人民法院、最高人民檢察院對審判工作、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。 二是最高人民法院、最高人民檢察院在行使職權中遇有立法法規定情況的，應當向全國人大常委會提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關法律的議案。 三是最高人民法院、最高人民檢察院作出具體應用法律的解釋，應當報全國人大常委會備案。 四是除最高人民法院、最高人民檢察院外，其他審判機關和檢察機關，不得作出具體應用法律的解釋。 |