立法是國家的重要政治活動,立法法則是規范國家立法活動的重要法律,是“管法的法”。作為十二屆全國人大三次會議的重要議程之一,立法法修正案草案8日提請大會審議。
這是立法法頒布15年來的首次修改,對于完善我國立法體制,提高立法質量和立法效率,建設社會主義法治國家,具有重要的現實意義和長遠意義。
“短板”制約立法提質增效
自2000年頒布施行以來,立法法對規范立法活動發揮了重要作用。但隨著經濟社會的發展和改革的不斷深化,立法逐步從過去總結經驗為主,發展到“引領改革、推動發展”為主,立法任務、立法方式也在發生著重大變化。而我國立法體系、能力上還存在諸多不足,立法工作還面臨不少新情況、新問題。
部門主導痼疾難消、“立法不作為”露出苗頭、資源分配不科學、公眾參與實效不足、立法監督難落實處、立法隊伍人才緊缺……這些“短板”制約著立法提質增效發揮引領、推動、保障作用。
“為了適應立法工作新形勢新任務的需要,貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神,總結立法法施行以來推進科學立法、民主立法的實踐經驗,適時修改立法法,是十分必要的。”全國人大常委會副委員長李建國8日向十二屆全國人大三次會議作立法法修正案草案說明時指出。
“這次修改包括發揮立法引領推動、人大立法主導這兩個作用,著力提高立法質量,拓展公眾有序參與立法的途徑和方式,中央和地方立法權限的劃分和調整等很多方面,絕不是一個簡單的法律的修改。”全國人大常委會法工委研究室主任梁鷹說。
注重公民權益保障 厘清政府權力邊界
在去年全國人大常委會兩次審議立法法修正案草案之后,草案再次提請全國人代會審議凸顯了這部法律修改的重要性。根據草案說明,這次修改主要體現在六個方面,其中一個重要方面就是關于立法體制的完善。
我國實行統一而又分層次的立法體制。黨的十八屆四中全會對完善立法體制提出了明確要求。在立法體制上,草案體現了立法和改革決策相銜接,賦予設區的市地方立法權,落實稅收法定原則,對部門規章和地方政府規章權限進行規范。
例如,針對現行授權立法規定比較原則,以往有些授權范圍過于籠統、缺乏時限要求等問題,草案增加規定,授權決定不僅應當明確授權的目的、范圍,還要明確授權的事項、期限和被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等;被授權機關應當在授權期限屆滿的六個月以前,向授權機關報告授權決定實施的情況。
根據一些常委會組成人員和地方的建議,草案將“稅收”專設一項作為第六項,明確“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能由法律規定。
為進一步明確規章的制定權限范圍,推進依法行政,草案規定,制定部門規章,沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令依據,不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范,不得增加本部門的權力、減少本部門的法定職責等等。
不難看出,這些修改更加注重對公民權益的保障,也進一步厘清地方政府權力的邊界,明確了憲法、法律、法規、規章嚴格按照一定的層級關系,體現了對法律的尊重。
發揮人大主導作用 避免地方部門掣肘
立法是一項綜合性很強的工作,歷經立項、起草、審議、修改等多個環節,需要各相關方面共同配合,也不可避免地會受到各方利益的影響。
法律起草過程中,有的部門對規定自身責任和義務的立法積極性不高,導致一些重要立法遲遲不能出臺;有的地方領導“拍腦袋”決策,搞立法上的“形象工程”“政績工程”,一些不該立的法也倉促上馬……
“要切實解決這些問題,必然要求在黨的領導下發揮好人大及其常委會在立法中的主導作用。”北京大學教授姜明安說。
草案加強和改進了法律起草機制,規定全國人大有關的專門委員會、常委會工作機構可以提前參與有關方面的法律草案起草工作;涉及綜合性、全局性、基礎性等事項的法律草案,可以由全國人大有關的專門委員會或者常委會工作機構組織起草。
草案還更多地發揮人大代表在立法中的作用,要求全國人大常委會審議法律案,應當通過多種形式征求代表的意見;立法調研可以邀請有關的代表參加。
推進科學立法、民主立法
深入推進科學立法、民主立法是提高立法質量的根本途徑。黨的十八屆三中、四中全會對深入推進科學立法、民主立法提出了一系列要求,全國人大常委會組成人員、全國人大代表、專家學者和社會公眾也提出了許多好的意見建議。
據此,草案拓寬公民有序參與立法的途徑,開展立法協商,完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度;健全審議和表決機制;增加法律通過前評估、法律清理、制定配套規定、立法后評估等一系列推進科學立法的措施。
“科學立法就是要實事求是,不能拍腦袋做決策;民主立法就是要多聽方方面面的意見,多吸取社會智慧。”十二屆全國人大三次會議發言人傅瑩強調,法律是對社會共識的凝結,所以制定的每一部法律都要切實地反映人民群眾的意愿,反映人民的利益,要跟上社會前進的步伐。
草案還對制定行政法規的程序作出進一步完善,加強了規范性文件的備案審查,并加強了對司法解釋的規范和監督。
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