個(gè)稅法僅14條 規(guī)范性文件卻有158件

　　全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員郝如玉,近日在“中國(guó)稅法論壇”上披露,我國(guó)現(xiàn)行稅收立法,全國(guó)人大審議立法的只有三個(gè),其他大多都是國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委發(fā)布的條例、規(guī)定,稅收行政法規(guī)、規(guī)章比重過大。對(duì)此,業(yè)界普遍認(rèn)為,作為基本經(jīng)濟(jì)制度之一的稅收制度應(yīng)該以法律的形式體現(xiàn),這在各國(guó)都是基本的做法,具體到我國(guó),則是應(yīng)該由全國(guó)人大及人大常委會(huì)進(jìn)行稅收基本法的立法,因此稅收領(lǐng)域長(zhǎng)期授權(quán)立法的做法需要扭轉(zhuǎn)。

　　25個(gè)稅種中稅收法律只占15%

　　我國(guó)現(xiàn)行稅收方面的法律規(guī)范,由人大立法機(jī)關(guān)制定的只有寥寥幾部,絕大多數(shù)為行政機(jī)關(guān)制定。

　　據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授甘功仁介紹,自1980年至今,作為稅收基本法律由全國(guó)人大制定的只有兩部。一部是1980年9月通過的《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》,另一部是1991年4月通過的《中華人民共和國(guó)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》。而作為一般法律,由全國(guó)人大常委會(huì)制定的稅收法律只有一部,即1992年9月通過的《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》,隨后于1995年和2001年分別作了修改。

　　更多的稅收立法是以行政法規(guī)、規(guī)章的模式出現(xiàn)。甘功仁介紹,在1994年我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制改革以前,在我國(guó)全部稅收立法中,全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的稅收法律僅占10%左右,其他的近80%為國(guó)務(wù)院所制定,另有約10%的行政規(guī)章則為財(cái)政部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署所制定。實(shí)行分稅稅制改革后,我國(guó)共有25個(gè)稅種、23個(gè)稅收法律規(guī)范性文件出臺(tái),其中經(jīng)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的稅收法律也只占15.2%,而國(guó)務(wù)院及有關(guān)行政主管部門制定的稅收行政法規(guī)、規(guī)章則占到84.8%。

　　甘功仁認(rèn)為,政府制定過量的稅收行政法規(guī)、規(guī)章,集立法、執(zhí)行、監(jiān)督于一身,在全國(guó)人大的監(jiān)督權(quán)、撤銷權(quán)不能充分有效運(yùn)用,司法審查權(quán)又極其有限的情況下,可能會(huì)引起諸多爭(zhēng)議問題。

　　涉稅規(guī)章最長(zhǎng)1年才到達(dá)縣區(qū)

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文介紹,自1994年始,我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。從橫向看,稅務(wù)機(jī)構(gòu)自省級(jí)以下(含省級(jí))分設(shè)為國(guó)家稅務(wù)局系統(tǒng)和地方稅務(wù)局系統(tǒng)。國(guó)家稅務(wù)局系統(tǒng)實(shí)行垂直管理,地方稅務(wù)局系統(tǒng)則實(shí)行省以下垂直管理。從縱向看,我國(guó)稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置與現(xiàn)行行政管理體制基本一致,即國(guó)家稅務(wù)總局、省級(jí)稅務(wù)局、市級(jí)稅務(wù)局、(市)縣區(qū)級(jí)稅務(wù)局和稅務(wù)所。由于國(guó)務(wù)院在實(shí)行分稅制時(shí)強(qiáng)調(diào):中央稅、共享稅收以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央,以保持中央政令統(tǒng)一,維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)。但是當(dāng)時(shí)推行新稅制時(shí)相當(dāng)倉(cāng)促,致使新稅制操作性不強(qiáng),以至于不得不由國(guó)家稅務(wù)總局或國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合財(cái)政部,發(fā)文對(duì)新稅制進(jìn)行大量補(bǔ)充。

　　劉劍文指出,時(shí)至今日,這種現(xiàn)象依然存在,形成了中國(guó)特色的“補(bǔ)丁稅法”。由于我國(guó)稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置達(dá)五級(jí)之多,故最高稅務(wù)機(jī)關(guān)制定的涉稅規(guī)章和涉稅規(guī)范性文件到達(dá)主要執(zhí)行機(jī)關(guān)——(市)縣區(qū)級(jí)稅務(wù)局及下屬稅務(wù)所時(shí),短則1月有余,長(zhǎng)則達(dá)1年之久。這就在客觀上決定了我國(guó)稅收?qǐng)?zhí)法中普遍存在著追溯執(zhí)行的可能。

　　個(gè)稅法立法粗疏征管難度最大

　　現(xiàn)行稅收實(shí)體法兜底條款偏多,表述不清,而兜底條款又均授權(quán)行政機(jī)關(guān)解釋確定,這種現(xiàn)象一直是法律業(yè)界質(zhì)疑較多的問題之一。

　　中國(guó)政法大學(xué)教授施正文向記者介紹,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民生活水平的提高,個(gè)人所得稅在整個(gè)稅收收入中所占的比重在逐年擴(kuò)大。該稅種已成為現(xiàn)階段我國(guó)納稅人最多的稅種,同時(shí)也是征管難度最大、稅款流失最為普遍的稅種之一。究其原因,與個(gè)人所得稅法立法粗疏不無關(guān)系。該法僅區(qū)區(qū)14條、1500余字。其中主要構(gòu)成要素的課稅對(duì)象、免稅對(duì)象、法定減征情形都規(guī)定了兜底條款,并明文規(guī)定由行政機(jī)關(guān)解釋確定。

　　除此之外,對(duì)直接影響稅負(fù)的扣除標(biāo)、征繳方式也規(guī)定由行政機(jī)關(guān)解釋明確。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì),僅1994年1月至1998年10月,財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局及某地方地稅局制定的關(guān)于個(gè)稅方面的規(guī)范性文件就達(dá)158件,約16萬余字。由此可見,我國(guó)現(xiàn)行稅收實(shí)體法規(guī)范之粗疏。這一現(xiàn)象的存在,造成了我國(guó)現(xiàn)行稅收實(shí)體法規(guī)范不解釋幾乎無法據(jù)之執(zhí)行的局面。

　　長(zhǎng)官意識(shí)致隨意立法穩(wěn)定性差

　　業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為,我國(guó)現(xiàn)行稅收法律規(guī)范的法律層級(jí)總體較低,影響稅法的實(shí)施效力。法律必須具有權(quán)威性,才能得到切實(shí)的遵守和執(zhí)行。

　　全國(guó)人大預(yù)工委法案室副主任張永志認(rèn)為,按照我國(guó)憲法規(guī)定,全國(guó)人大及其常委會(huì)具有崇高的地位,行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及軍事機(jī)關(guān)都由其產(chǎn)生,對(duì)其負(fù)責(zé),受其監(jiān)督。由全國(guó)人大及其常委會(huì)立法,可以從立法主體上保證法律的權(quán)威性,有利于發(fā)揮國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)稅法實(shí)施的保障作用。只有最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)才有領(lǐng)導(dǎo)、指揮、監(jiān)督國(guó)家強(qiáng)制力的職權(quán),有利于統(tǒng)攝國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)相互協(xié)調(diào)配合,共同負(fù)責(zé)實(shí)施稅法。如果主要以行政機(jī)關(guān)作為立法主體,在上述諸方面必將大打折扣。

　　施正文分析認(rèn)為,由于行政機(jī)關(guān)立法程序比較簡(jiǎn)單,加之我國(guó)封建文化底蘊(yùn)濃厚,這種文化底蘊(yùn)將自覺或不自覺地影響人們的行為及思維方式。在這種情況下,極易產(chǎn)生長(zhǎng)官意識(shí)而導(dǎo)致隨意立法,從而使所立之法穩(wěn)定性差,且很難博得社會(huì)的認(rèn)同,增加了執(zhí)法的難度和成本。特別是財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局的立法,集稅收立法、稅收?qǐng)?zhí)法和稅金的使用者為一體,這就決定了其關(guān)注更多的只能是自身職能的需要。