上海立法設最嚴責任防治大氣污染 實行“雙罰制”

　　不知道從什么時候開始，每逢節假日，很多人曬旅游照片時，除了當地的美食，美景，還會時不時地附上一張湛藍天空的照片。甚至在北京等地，即便是平時，每逢天氣晴好的時候，網友們也紛紛開始“曬藍天”。這種“曬藍天”行為興起的背后，無疑是我國大氣污染防治的嚴峻現實和普通民眾對一片藍天的熱切渴望。 

　　《法制日報》記者從近日在滬舉辦的第二十次全國地方立法研討會上獲悉，今年7月25日，上海市十四屆人大常委會第十四次會議表決通過了《上海市大氣污染防治條例》。這部歷時9個多月的大氣污染防治地方立法終于塵埃落定。作為上海市現行有效地方性法規中條文數量最多的一部，該條例共八章一百零八條，其中推動長三角區域大氣污染防治立法協作和實行最嚴格的責任追究制度是兩大亮點。　　生活在長三角地區的人都會對去年11月初到12月中旬那場嚴重霧霾天氣記憶猶新。這場號稱史上最嚴重的霧霾天襲擊了全國大部分地區，長三角地區是重災區，江蘇省13個市更是全部嚴重污染，南京市一年中第三次發布污染橙色預警。

　　同呼吸，共命運。在大氣污染治理方面，長三角地區如何進行區域間合作，通過地方立法手段解決霧霾問題，成為急需解決的難題。作為我國經濟最發達、經濟總量規模最大、最具發展潛力的地區，長三角地區也是我國大氣污染比較突出的地區之一。區域內污染物排放高度集中，大氣污染區域性特征明顯，城市間大氣污染變化過程呈現出明顯的同步性。而大氣污染流動性強、成因復雜等特性，凸顯出大氣污染聯防聯控工作的重要性。國內外的成功經驗也表明，解決區域大氣污染問題，必須盡早采取區域聯防聯控措施，這就需要加強部門合作，深化大氣污染防治部門聯合和區域聯動。

　　2013年9月，國務院下發的“大氣污染防治行動計劃”(國十條)明確提出了“建立京津冀、長三角區域大氣污染防治協作機制”。根據黨中央、國務院的部署要求，江蘇、浙江、安徽、上海三省一市政府和環境保護部等國家八部委于今年年初在上海啟動長三角區域大氣污染防治協作機制，該區域協作機制于今年1月7日召開協調小組第一次工作會議，明確了長三角開展大氣污染防治協作的原則及具體方案。會議還通過了《協作小組工作章程》，確定了“協商統籌、責任共擔、信息共享、聯防聯控”的協作原則，建立了會議協商、分工協作、共享聯動、科技協作和跟蹤評估等工作制度。　　協作小組各成員單位還共同制定了《長三角區域落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，明確了區域空氣質量改善目標和重要治理任務。實施細則全面落實國務院《大氣污染防治行動計劃》的要求，緊密貼合長三角區域發展實際，體現了經濟社會環境一體化發展和率先轉型的特點。　　以此為契機，今年5月，蘇、浙、皖、滬三省一市人大常委會法工委主要負責同志和有關專家，在上海就長三角區域大氣污染防治立法協作的有關問題進行了論證，并達成了重要共識。四地人大共同認為，采取協調互補的立法協作模式比較符合當前地方立法協作的客觀實際。即經過三省一市共同協商確定一個示范性的條款文本，在具體到本地立法的表述時則可有個性化差異，最終形成若干個不同版本的立法文件，由各地人大常委會分別審議通過，在本行政區域內施行。共同協商確定的大氣污染防治協作機制內容具體包括：推動長三角區域大氣污染防治協作機制在地方立法層面的制度化；推進三省一市在節能減排、污染排放、產業準入和淘汰等方面環境標準的逐步對接；強化大氣環境信息共享及污染預警聯動、信息通報和應急協調，等等。

　　此次上海通過的條例第六章長三角區域大氣污染防治協作的九個條文，其內容均是在長三角區域大氣污染防治協作小組第一次工作會議確定的示范文本的基礎上，進一步結合上海市大氣污染防治實際最終形成的。

　　立法工作中，不但要立權，還要立責。既要賦予行政機關必要的權力和手段，又要加大監督力度、明晰法定責任，如此才能讓人民群眾充分享受到立法帶來的制度紅利和法治紅利。此次上海市出臺的條例就實行了最嚴格的責任追究制度，成為一大亮點。比如，在審議過程中不少意見認為加大處罰力度確有利于加強當前的環境執法及污染治理工作，為此，條例大幅度提高罰款限額，將無證排污這一嚴重污染大氣環境行為的罰款幅度提高到五萬元以上五十萬元以下。

　　新修訂的環保法針對違法排污行為規定了按日連續處罰的制度，大幅加重了環境違法者的法律責任。同時，還授權地方性法規可以根據環境保護的實際需要，增加按日連續處罰的違法行為的種類。上海市用足了這項立法授權，規定了按日連續處罰制度，以營造對環境違法行為加大處罰力度的氛圍。

　　實行“雙罰制”，對違法單位的責任人員進行處罰，也是本次上海立法的一個創新。條例共對五類行為設定了個人責任：一是違反條例規定發生環境污染事故的；二是違反規定超標排污的；三是違反規定無證排污的；四是違反規定超總量排污的；五是違反規定拒不執行重污染天氣下臨時管控措施的。

　　一直以來，根據違法行為造成的社會危害結果來確定處罰，在環保執法中存在一定的操作難度。針對這種情況，原《上海市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》規定了違法行為發生即可進行處罰的“行為罰”，例如，機動車排放明顯可見黑煙即可予以處罰的制度。實踐證明，對冒黑煙這類屬于明顯的超標排放行為，行為罰比結果罰更能夠提高執法可操作性。因此，上海市人大常委會將行為罰的適用范圍進一步擴大，規定機動船、鍋爐、窯爐等，一旦發現冒黑煙行為即可直接處罰。　　值得一提的是，本次條例草案提請常委會審議后，有關部門一同對草案的條款進行了逐條研究，針對制度上考慮不夠周全，存有法律責任空白的地方進行了完善。例如，針對企業使用不符合相關標準的高污染燃料的，未保持正常使用大氣污染物處理設施或者擅自拆除、閑置該設施的，機動車尾氣處理裝置未保持正常使用的，使用無環保檢驗合格標志或者被標識為高污染的車輛從事道路運輸經營的以及經營場地的出租者不配合環保執法調查的行為，在最終通過的條例中都增加了相應的法律責任規定。