健全行政執法與刑事追究銜接機制

　　前不久在京舉行的十二屆全國人大常委會第七次會議,初次審議了安全生產法修正案草案。

　　在草案起草過程中,各方面一致認為,現行安全生產法規定的法律責任對違法行為的懲處和威懾力度已明顯不夠,難以適應當前安全生產領域重典治亂的實際需要。

　　同現行法律相比,草案進一步強化了法律責任,加大了對違法行為的懲處力度:一是堵塞漏洞,對應予處罰的所有違法行為都規定了明確的法律責任。二是較大幅度地加重了處罰力度,提高了罰款數額,增加了對直接負責的主管人員和其他直接責任人員的處罰規定。三是針對實踐中一些企業特別是上市公司“不怕罰款怕曝光”的情況,實行黑名單制度,規定監管部門應當建立安全生產違法行為信息庫,記錄生產經營單位的安全生產違法行為信息；對違法行為情節嚴重的,可以向社會公示并通報行業主管部門以及投資、國土、證券監管等部門和有關金融機構。

　　審議中,常委委員和列席人員認為,應進一步加大對違法行為的處罰力度,建立健全行政執法與刑事追究銜接機制。

　　安全生產是企業自覺做出來的

　　“通觀草案全文,其中蘊含的理念,主要是通過加強行政監管,增加行政機關的權力,對安全生產政府大包大攬,而不是主要依靠市場力量和安全生產的內在客觀規律來實現安全生產。”任茂東委員認為,這樣的立法觀念是陳舊的。草案擴大了監管部門的權力,例如,規定監管部門有查封、扣押權；賦予監管部門強制執行權；要求監管部門組織相關單位和人員總結經驗教訓,開展業務交流；對生產經營單位主要負責人給予降職、撤職處分等。但從歷史的經驗教訓來看,監管部門權力的不斷擴大,難以達到提高監管效果的目的,多部門監管更是容易造成權力的越位、缺位、錯位,并且還會形成尋租的空間,容易滋生腐敗。

　　任茂東提出,一些發達國家在預防和減少安全生產事故方面能夠取得良好的效果,主要在于加重企業主在發生安全生產事故時的民事賠償法律責任,也需要調動職工進行安全生產的積極性,同時更應激發企業老板真心實意去抓安全生產,企業老板是安全生產的第一責任人。安全生產是企業自覺做出來的,不是政府管出來的。

　　任茂東分別舉了美國、法國和德國的例子:

　　根據美國聯邦政府和各州《工傷賠償法》的規定,絕大部分雇主都必須通過購買工傷保險的方式來保護雇員。雇員一旦有工傷,將獲得高額賠償。《工傷賠償法》的實施為美國勞資關系帶來了重要的正面變化,大大推動了美國企業工作環境和條件的改善,大大減少了安全生產事故。

　　法國《勞動法》規定,企業主是工傷事故的直接責任人,企業發生工傷事故將追究企業主的經濟或法律責任。政府的作用只限于立法與監督,代表政府監督企業的監察長的職責是了解企業員工和企業稅務登記相關情況；了解工會有關情況；查看工人身體檢查表；查閱企業作息時間表,核對工資單等,而并不直接插手企業的生產經營。法國《勞動法》關于企業主是工傷事故的直接責任人的規定,迫使企業加強培訓,增加安全投入,改善工作條件,減少事故。

　　在德國,礦山安全衛生監督體系包括政府監督和作為工傷保險機構的礦業工會的監督兩個方面。通過這兩方面的作用,德國的安全生產事故得到了有效控制。

　　“我們可以借鑒這些國家的做法,加大生產經營單位在發生安全生產事故時的經濟責任,以巨額的賠償迫使生產經營單位主動預防和減少安全生產事故,并使因安全生產事故受到傷害、死亡的人及其親屬獲得足夠的民事賠償,解決以后的生活之憂,而不是將重點放在加大有關部門權力、加大對企業的罰款力度上。”任茂東委員說。

　　重點在于規范約束企業負責人

　　許振超委員經歷、看到和分析過無數次安全生產事故。他認為,除去不可抗力原因外,這些事故發生的原因無非就是兩方面:一是人的不安全行為；二是物的不安全狀態。

　　“物的不安全狀態都是人設置的,所以管好安全生產重點依然是用法律規范約束人的不安全行為。”許振超說,人的身體機能、體力、耐力、反應等各方面都是極為有限的。人要抄錄數碼,不如光電掃描器準確無誤。另外,人的思維意識受傳統的影響根深蒂固,尤其在企業里,權力大于制度、權力大于法律的現象還是存在的,所以現行制度下,安全生產管理的好壞在企業,實際上取決于企業“一把手”的觀念和能力。

　　因此,許振超建議草案把“規范約束企業生產負責人的安全行為”作為必需的內容來設一條紅線。草案給企業的安全管理機構和安全管理人員列了七項職責,其中第六項職責是企業的安全管理人員要制止和糾正違章指揮、強令冒險,違反操作規程的行為。

　　“我認為這根本不可行。”許振超說,“生產人員違紀、違反操作規程都好監督,唯獨不好監督的是領導違章指揮。我們經常聽工人講領導可以違章指揮,工人不能違章操作。”

　　“草案這一條行不通。”許振超說,“哪個企業的安全員敢去查處制止董事長、總經理違章指揮,除非他不想干了。有些董事長、總經理對下屬提出的安全生產方面的意見,輕則不聽,重則訓斥,甚至咆哮。現在一線工人害怕領導違章指揮,強令冒險作業,不出事還罷,大家都相安無事。一旦出了問題,領導的第一反應就是不承認,再問急了,我讓你生產沒讓你出事故,工人怎么說?要搞好安全生產,關鍵還是企業負責人。建議把這項內容單獨列出來,強化對企業負責人的責任追究。”

　　吳恒委員也認為,大量安全生產事故產生的原因跟單位主要領導的作為和重視程度有很大關系。現實中,往往是企業“一把手”重視安全生產,那么很多制度和必須要做好的環節,企業都能做得到。如果企業沒有按照規定設定安全生產管理機構或者配備安全生產管理人員,造成安全事故,引發安全生產問題,被追究責任的不應是主管人員或者其他直接責任人員,而應追究這個單位的主要負責人,這樣才能把責任落實到位。

　　草案應增加民事法律責任規定

　　“草案應增加民事法律責任,要研究如何追究地方黨委和企業黨組織負責人作為安全生產責任人的責任。”尹中卿委員說,草案在法律責任中加大了罰款力度,加大了對上市公司要求信息公開的責任。法律責任中既有經濟責任如罰款,也有行政責任如撤職、罷免等,也有刑事責任,而恰恰缺了最大的責任,就是民事法律責任。發生安全生產事故,賠償責任應該是民事賠償追償,受害人可以向人民法院起訴要求賠償,甚至出事故后出動消防車、救護車的費用也應由造成事故的企業承擔,而不是由政府兜底。另外,現在出事故僅僅對地方政府和企業行政負責人追究責任,如果事故責任人是地方黨委和企業黨組織負責人,如何在法律上追究責任,還需要進行研究。

　　莫文秀委員建議在草案中增加建立健全行政執法與刑事追究銜接機制的內容。

　　“從司法的實踐看,近幾年各類責任事故屢禁不止的一個重要原因,就是對危害安全生產秩序的違法犯罪者打擊不力,輕刑化的問題比較突出。”莫文秀說,草案對違法違規生產造成安全生產責任事故的單位或人員,進一步加大了經濟處罰的力度,但是沒有涉及刑事追究,在實踐中容易出現對違法違規者重經濟處罰和黨政紀責任的追究,忽視刑事追究的問題。有些該移交司法機關追究刑事責任的人員被黨政紀處理或者經濟處罰,不利于打擊犯罪,維護法律尊嚴。

　　因此,莫文秀建議進一步建立健全行政執法與刑事追究銜接機制,行政追責、經濟處罰和刑事追究并重,責任追究到位,切實使危害安全生產秩序的違法犯罪分子受到應有的懲罰,維護法律的尊嚴。她還建議增加對瞞報、遲報、不報、謊報責任者加大行政問責、經濟處罰和刑事追究力度。從現實情況看,由于相關考核指標和監管措施不到位,為避免追責,對發生責任事故后瞞報、遲報、不報、謊報的問題在一些地方,一些部門或領域存在。實施者既有違法違規生產的經營者,也有政府有關人員。對發生責任事故后瞞報、不報、遲報、緩報不予以嚴肅查處,會使安全生產責任事故屢禁不止。這種違法犯罪行為,既破壞了安全生產監管秩序,又嚴重地侵害了人民群眾的生命財產、公共財產安全。

    來源：法制日報

    責任編輯：陳秀軍