健全行政執(zhí)法與刑事追究銜接機制

　　前不久在京舉行的十二屆全國人大常委會第七次會議,初次審議了安全生產(chǎn)法修正案草案。

　　在草案起草過程中,各方面一致認(rèn)為,現(xiàn)行安全生產(chǎn)法規(guī)定的法律責(zé)任對違法行為的懲處和威懾力度已明顯不夠,難以適應(yīng)當(dāng)前安全生產(chǎn)領(lǐng)域重典治亂的實際需要。

　　同現(xiàn)行法律相比,草案進(jìn)一步強化了法律責(zé)任,加大了對違法行為的懲處力度:一是堵塞漏洞,對應(yīng)予處罰的所有違法行為都規(guī)定了明確的法律責(zé)任。二是較大幅度地加重了處罰力度,提高了罰款數(shù)額,增加了對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的處罰規(guī)定。三是針對實踐中一些企業(yè)特別是上市公司“不怕罰款怕曝光”的情況,實行黑名單制度,規(guī)定監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)建立安全生產(chǎn)違法行為信息庫,記錄生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)違法行為信息；對違法行為情節(jié)嚴(yán)重的,可以向社會公示并通報行業(yè)主管部門以及投資、國土、證券監(jiān)管等部門和有關(guān)金融機構(gòu)。

　　審議中,常委委員和列席人員認(rèn)為,應(yīng)進(jìn)一步加大對違法行為的處罰力度,建立健全行政執(zhí)法與刑事追究銜接機制。

　　安全生產(chǎn)是企業(yè)自覺做出來的

　　“通觀草案全文,其中蘊含的理念,主要是通過加強行政監(jiān)管,增加行政機關(guān)的權(quán)力,對安全生產(chǎn)政府大包大攬,而不是主要依靠市場力量和安全生產(chǎn)的內(nèi)在客觀規(guī)律來實現(xiàn)安全生產(chǎn)。”任茂東委員認(rèn)為,這樣的立法觀念是陳舊的。草案擴大了監(jiān)管部門的權(quán)力,例如,規(guī)定監(jiān)管部門有查封、扣押權(quán)；賦予監(jiān)管部門強制執(zhí)行權(quán)；要求監(jiān)管部門組織相關(guān)單位和人員總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),開展業(yè)務(wù)交流；對生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人給予降職、撤職處分等。但從歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)來看,監(jiān)管部門權(quán)力的不斷擴大,難以達(dá)到提高監(jiān)管效果的目的,多部門監(jiān)管更是容易造成權(quán)力的越位、缺位、錯位,并且還會形成尋租的空間,容易滋生腐敗。

　　任茂東提出,一些發(fā)達(dá)國家在預(yù)防和減少安全生產(chǎn)事故方面能夠取得良好的效果,主要在于加重企業(yè)主在發(fā)生安全生產(chǎn)事故時的民事賠償法律責(zé)任,也需要調(diào)動職工進(jìn)行安全生產(chǎn)的積極性,同時更應(yīng)激發(fā)企業(yè)老板真心實意去抓安全生產(chǎn),企業(yè)老板是安全生產(chǎn)的第一責(zé)任人。安全生產(chǎn)是企業(yè)自覺做出來的,不是政府管出來的。

　　任茂東分別舉了美國、法國和德國的例子:

　　根據(jù)美國聯(lián)邦政府和各州《工傷賠償法》的規(guī)定,絕大部分雇主都必須通過購買工傷保險的方式來保護(hù)雇員。雇員一旦有工傷,將獲得高額賠償。《工傷賠償法》的實施為美國勞資關(guān)系帶來了重要的正面變化,大大推動了美國企業(yè)工作環(huán)境和條件的改善,大大減少了安全生產(chǎn)事故。

　　法國《勞動法》規(guī)定,企業(yè)主是工傷事故的直接責(zé)任人,企業(yè)發(fā)生工傷事故將追究企業(yè)主的經(jīng)濟或法律責(zé)任。政府的作用只限于立法與監(jiān)督,代表政府監(jiān)督企業(yè)的監(jiān)察長的職責(zé)是了解企業(yè)員工和企業(yè)稅務(wù)登記相關(guān)情況；了解工會有關(guān)情況；查看工人身體檢查表；查閱企業(yè)作息時間表,核對工資單等,而并不直接插手企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。法國《勞動法》關(guān)于企業(yè)主是工傷事故的直接責(zé)任人的規(guī)定,迫使企業(yè)加強培訓(xùn),增加安全投入,改善工作條件,減少事故。

　　在德國,礦山安全衛(wèi)生監(jiān)督體系包括政府監(jiān)督和作為工傷保險機構(gòu)的礦業(yè)工會的監(jiān)督兩個方面。通過這兩方面的作用,德國的安全生產(chǎn)事故得到了有效控制。

　　“我們可以借鑒這些國家的做法,加大生產(chǎn)經(jīng)營單位在發(fā)生安全生產(chǎn)事故時的經(jīng)濟責(zé)任,以巨額的賠償迫使生產(chǎn)經(jīng)營單位主動預(yù)防和減少安全生產(chǎn)事故,并使因安全生產(chǎn)事故受到傷害、死亡的人及其親屬獲得足夠的民事賠償,解決以后的生活之憂,而不是將重點放在加大有關(guān)部門權(quán)力、加大對企業(yè)的罰款力度上。”任茂東委員說。

　　重點在于規(guī)范約束企業(yè)負(fù)責(zé)人

　　許振超委員經(jīng)歷、看到和分析過無數(shù)次安全生產(chǎn)事故。他認(rèn)為,除去不可抗力原因外,這些事故發(fā)生的原因無非就是兩方面:一是人的不安全行為；二是物的不安全狀態(tài)。

　　“物的不安全狀態(tài)都是人設(shè)置的,所以管好安全生產(chǎn)重點依然是用法律規(guī)范約束人的不安全行為。”許振超說,人的身體機能、體力、耐力、反應(yīng)等各方面都是極為有限的。人要抄錄數(shù)碼,不如光電掃描器準(zhǔn)確無誤。另外,人的思維意識受傳統(tǒng)的影響根深蒂固,尤其在企業(yè)里,權(quán)力大于制度、權(quán)力大于法律的現(xiàn)象還是存在的,所以現(xiàn)行制度下,安全生產(chǎn)管理的好壞在企業(yè),實際上取決于企業(yè)“一把手”的觀念和能力。

　　因此,許振超建議草案把“規(guī)范約束企業(yè)生產(chǎn)負(fù)責(zé)人的安全行為”作為必需的內(nèi)容來設(shè)一條紅線。草案給企業(yè)的安全管理機構(gòu)和安全管理人員列了七項職責(zé),其中第六項職責(zé)是企業(yè)的安全管理人員要制止和糾正違章指揮、強令冒險,違反操作規(guī)程的行為。

　　“我認(rèn)為這根本不可行。”許振超說,“生產(chǎn)人員違紀(jì)、違反操作規(guī)程都好監(jiān)督,唯獨不好監(jiān)督的是領(lǐng)導(dǎo)違章指揮。我們經(jīng)常聽工人講領(lǐng)導(dǎo)可以違章指揮,工人不能違章操作。”

　　“草案這一條行不通。”許振超說,“哪個企業(yè)的安全員敢去查處制止董事長、總經(jīng)理違章指揮,除非他不想干了。有些董事長、總經(jīng)理對下屬提出的安全生產(chǎn)方面的意見,輕則不聽,重則訓(xùn)斥,甚至咆哮。現(xiàn)在一線工人害怕領(lǐng)導(dǎo)違章指揮,強令冒險作業(yè),不出事還罷,大家都相安無事。一旦出了問題,領(lǐng)導(dǎo)的第一反應(yīng)就是不承認(rèn),再問急了,我讓你生產(chǎn)沒讓你出事故,工人怎么說?要搞好安全生產(chǎn),關(guān)鍵還是企業(yè)負(fù)責(zé)人。建議把這項內(nèi)容單獨列出來,強化對企業(yè)負(fù)責(zé)人的責(zé)任追究。”

　　吳恒委員也認(rèn)為,大量安全生產(chǎn)事故產(chǎn)生的原因跟單位主要領(lǐng)導(dǎo)的作為和重視程度有很大關(guān)系。現(xiàn)實中,往往是企業(yè)“一把手”重視安全生產(chǎn),那么很多制度和必須要做好的環(huán)節(jié),企業(yè)都能做得到。如果企業(yè)沒有按照規(guī)定設(shè)定安全生產(chǎn)管理機構(gòu)或者配備安全生產(chǎn)管理人員,造成安全事故,引發(fā)安全生產(chǎn)問題,被追究責(zé)任的不應(yīng)是主管人員或者其他直接責(zé)任人員,而應(yīng)追究這個單位的主要負(fù)責(zé)人,這樣才能把責(zé)任落實到位。

　　草案應(yīng)增加民事法律責(zé)任規(guī)定

　　“草案應(yīng)增加民事法律責(zé)任,要研究如何追究地方黨委和企業(yè)黨組織負(fù)責(zé)人作為安全生產(chǎn)責(zé)任人的責(zé)任。”尹中卿委員說,草案在法律責(zé)任中加大了罰款力度,加大了對上市公司要求信息公開的責(zé)任。法律責(zé)任中既有經(jīng)濟責(zé)任如罰款,也有行政責(zé)任如撤職、罷免等,也有刑事責(zé)任,而恰恰缺了最大的責(zé)任,就是民事法律責(zé)任。發(fā)生安全生產(chǎn)事故,賠償責(zé)任應(yīng)該是民事賠償追償,受害人可以向人民法院起訴要求賠償,甚至出事故后出動消防車、救護(hù)車的費用也應(yīng)由造成事故的企業(yè)承擔(dān),而不是由政府兜底。另外,現(xiàn)在出事故僅僅對地方政府和企業(yè)行政負(fù)責(zé)人追究責(zé)任,如果事故責(zé)任人是地方黨委和企業(yè)黨組織負(fù)責(zé)人,如何在法律上追究責(zé)任,還需要進(jìn)行研究。

　　莫文秀委員建議在草案中增加建立健全行政執(zhí)法與刑事追究銜接機制的內(nèi)容。

　　“從司法的實踐看,近幾年各類責(zé)任事故屢禁不止的一個重要原因,就是對危害安全生產(chǎn)秩序的違法犯罪者打擊不力,輕刑化的問題比較突出。”莫文秀說,草案對違法違規(guī)生產(chǎn)造成安全生產(chǎn)責(zé)任事故的單位或人員,進(jìn)一步加大了經(jīng)濟處罰的力度,但是沒有涉及刑事追究,在實踐中容易出現(xiàn)對違法違規(guī)者重經(jīng)濟處罰和黨政紀(jì)責(zé)任的追究,忽視刑事追究的問題。有些該移交司法機關(guān)追究刑事責(zé)任的人員被黨政紀(jì)處理或者經(jīng)濟處罰,不利于打擊犯罪,維護(hù)法律尊嚴(yán)。

　　因此,莫文秀建議進(jìn)一步建立健全行政執(zhí)法與刑事追究銜接機制,行政追責(zé)、經(jīng)濟處罰和刑事追究并重,責(zé)任追究到位,切實使危害安全生產(chǎn)秩序的違法犯罪分子受到應(yīng)有的懲罰,維護(hù)法律的尊嚴(yán)。她還建議增加對瞞報、遲報、不報、謊報責(zé)任者加大行政問責(zé)、經(jīng)濟處罰和刑事追究力度。從現(xiàn)實情況看,由于相關(guān)考核指標(biāo)和監(jiān)管措施不到位,為避免追責(zé),對發(fā)生責(zé)任事故后瞞報、遲報、不報、謊報的問題在一些地方,一些部門或領(lǐng)域存在。實施者既有違法違規(guī)生產(chǎn)的經(jīng)營者,也有政府有關(guān)人員。對發(fā)生責(zé)任事故后瞞報、不報、遲報、緩報不予以嚴(yán)肅查處,會使安全生產(chǎn)責(zé)任事故屢禁不止。這種違法犯罪行為,既破壞了安全生產(chǎn)監(jiān)管秩序,又嚴(yán)重地侵害了人民群眾的生命財產(chǎn)、公共財產(chǎn)安全。

    來源：法制日報

    責(zé)任編輯：陳秀軍