從修正到修訂：讓環保法長出“牙齒”來

　　多位全國人大常委會組成人員及列席人員在分組審議時呼吁，環境治理和環境保護要有硬措施，要本著“能具體就具體、能明確就明確”的原則，制定一部世界上最嚴格的環保法，不下這樣的決心，治不了本。有的常委會委員甚至放出這樣的狠話：“要制定一部高質量的、有威懾力的、‘長牙齒’的環保法。”

　　霧霾頻頻來襲、水污染日益嚴重、“毒地”越來越多...... 當身邊環境變得愈來愈糟糕，甚至深度嵌入人們生活時，大家的環保意識也逐漸被喚醒。

　　到底怎樣才能保護好環境，找回往昔的碧水藍天？盡管經常為環境惡化心憂，但大家也沒忘了呼吁和建議全社會共同應對。在此背景之下，修改環保法被寄予了厚望。

　　2013 年6 月和10 月，十二屆全國人大常委會第三次會議、第五次會議分別對環保法修改草案進行認真審議，為環保法修改工作啟動以來的第二次、第三次審議。

　　值得一提的是，環保法修正案草案、二次審議稿都通過網絡公開征求意見，這在以往全國人大及其常委會制定、審議法律案中并不多見。環境是我們賴以生存的家園，保護環境就是保護我們自己。日趨嚴峻的環境危機和國人不斷提升的環境意識使得環保法的修改在全社會獲得廣泛的參與。

　　在審議過程中，全國人大及其常委會充分尊重和考慮了社會各方面意見、建議，并依此對環保法修改草案進行了有針對性的調整。

　　百尺竿頭，更進一步。三審過后，社會各方面對環保法修改草案給予了不錯的評價：相比以前“進步較大”，“越改越好”。

　　從修正到修訂，草案越來越“硬氣”

　　作為我國環境保護領域的“基本法”，環保法于1979 年試行，1989 年正式頒行，幾乎與改革開放一路相伴走到今天。改革開放三十多年來，我國在經濟、政治、社會、文化和生態等各個方面事業都取得了巨大進步。遺憾的是，因讓位于經濟發展，生態環境因此付出了高額代價。

　　“現在很多環境問題是多年粗放發展的欠債，是多年的高排放、高污染積累到一定程度的集中釋放。”全國人大常委會委員呂祖善在審議環保法修改草案時表示，環境質量和環境污染問題已經成

　　為人民群眾意見最多、最大的問題之一。面對環境形勢日趨嚴峻，現行環保法的許多內容已無法適應形勢發展的需要。修法，勢在必行。

　　在初審及向社會公眾征求意見的基礎上，2013 年5 月30 日，全國人大法律委員會召開會議對環保法修正案草案進行逐條審議。隨后，環保法修正案草案又經過了多輪討論、修改，于2013 年6 月26 日提交十二屆全國人大常委會第三次會議繼續審議。

　　二審中，全國人大及其常委會組成人員對當前嚴峻的環境污染現狀深表擔憂，同時表示，扭轉環境污染形勢，必須從立法層面和制度保障方面為環境改善和治理提供有力的支持。

　　由于環保法施行時間較長，許多內容已經跟不上社會發展大勢，因而二審時各方面都要求對其進行“大修”。全國人大常委會委員尹中卿表示，按照立法法規定和立法技術慣例，修正案一般是比較小范圍的修改，不涉及章的變動，也不涉及過多條款增減和順序變動。現在環保法的修改已經很大，不是小修小補，而是大修。因此，從立法技術上，尹中卿更傾向于采取法律修訂案的方式。

　　全國人大代表、湖北經濟學院院長呂忠梅多次受邀參與環保法修改研討會，緣于她多年提出議案要求修改環保法。在她看來，環保法實施這么多年來，可操作性和實效性受到社會廣泛質疑，大家認為它沒有力度，缺乏執行力，所以，這部法律要承載最嚴格的制度保障的任務，就必須進行全面修訂。

　　由于全國人大及常委會組成人員和社會各方面普遍要求對環保法進行“大修”，到三審時，環保法修改幅度作了調整：由之前的“修正案草案”變為“修訂草案”。這就意味著大家的意見促成了環保法修改從“小修小補”向“開刀動大手術”轉變。顯然，這樣的一個轉變，是科學立法和民主立法結合的完美體現，也為高質量環保法的出臺奠定了基礎。

　　充分吸納各方意見，切實抓好立法質量

　　十二屆全國人大常委會第三次會議對環保法修正案草案進行二審后，全國人大常委會法工委于2013 年7 月19日至8 月18 日再次通過網絡向社會公眾征求意見。一個月下來，共收到2434 條意見以及48 封來信。

　　與此同時，全國人大法律委、常委會法工委深入黑龍江和河北調研，并召開有關部門、企業、專家參加的座談會，聽取意見，還就主要問題同全國人大環資委、國務院法制辦、環保部、國家發改委、財政部、國土資源部等部門交換意見，共同研究，力求草案能夠吸納更多方面的聲音，以保證立法質量。

　　根據二審審議意見和各方面意見，全國人大法律委邀請相關部門于2013年9 月29 日和10 月15 兩次召開會議對草案進行了逐條審議。由于充分吸納社會各方面意見、建議，提交十二屆全國人大常委會第五次會議審議的環保法修訂草稿，不僅更加體現了黨的十八大關于加強生態文明建設的精神，而且從制度設計上解決了環境保護中的突出問題，回應了社會關切，亮點頗多。

　　在生態補償方面，生態保護補償機制是落實黨的十八關于生態文明建設精神和做好環境保護工作任務的一項重要舉措。為進一步明確生態保護補償機制，修訂草案增加規定，“國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度。有關地方人民政府應當落實生態保護補償資金，確保其用于生態保護補償。”“國家鼓勵和引導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償。”

　　在政府責任方面，有些常委會委員、社會公眾提出，目前環境污染形勢嚴峻，治理污染和保護生態的任務繁重，應當進一步明確政府責任，增加環境保護財政投入，并采取有力措施支持環保產業發展。對此，三審的環保法修訂草案增加規定：“各級人民政府應當加大保護和改善環境、防治污染和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益。”“國家采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施，支持環境保護技術裝備、資源綜合利用和環境服務等環境保護產業的發展。”

　　在考核評價方面，為進一步落實政府責任，修訂草案完善了環境保護目標責任制和考核評價制度，把環境保護目標完成情況放在考核的突出位置，在二審稿的基礎上增加規定 ：“考核結果應當作為對考核對象考核評價的重要依據，并向社會公開。”

　　在平衡經濟發展和環境保護方面，修訂草案增加規定：“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織擬訂經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見。”

　　在公益訴訟方面，順應社會各方面對擴大訴訟主體范圍的呼吁和要求，修訂草案相比二審稿有了進步：公益訴訟主體由限定為“中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會”調整成“依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的全國性社會組織”。

　　同時，根據人大常委會組成人員和社會公眾的意見、建議，環保法修訂草案還進一步提高了環境違法成本，賦予了環保部門相應的執法手段。

　　精雕細琢，方無愧于人大立法責任

　　事實上，當前我國環境污染形勢十分嚴峻，空氣、水源、土壤等都在不同程度地遭受污染。

　　對此，多位全國人大常委會組成人員及列席人員在分組審議時呼吁，環境治理和環境保護要有硬措施，要本著“能具體就具體、能明確就明確”的原則，制定一部世界上最嚴格的環保法，不下這樣的決心，治不了本。有的常委會委員甚至放出這樣的狠話：“要制定一部高質量的、有威懾力的、‘長牙齒’的環保法。”

　　人民網刊載評論文章稱，在環境保護領域，有一條著名的環境庫茲涅茨曲線。它通過對人均收入與環境污染指標之間的演變模擬，來說明經濟發展對環境污染程度的影響。在這條倒U 型曲線中可以清晰地看到，隨著一個國家人均收入的增加，環境污染由低趨高；當其經濟發展達到一定水平，即到達某個“拐點”后，隨著人均收入的進一步增加，環境污染程度又由高趨低，逐漸減緩。綜觀發達國家的發展歷程，“拐點”的出現并不是必然，它需要一個必要條件，即法制的健全和執法力度的加強。應該看到，各國在“拐點”前后進行的法制變革和法律修改，都是深度的。修改后的環境法的目標也更加清晰：由早期單純的從環境污染角度出發來考慮環境問題，發展為將環境保護與經濟發展相結合，并且充分體現環境的優先性。此次我國環境保護法“大修”正是體現這樣的精神。

　　對于做好環保法的全面、深度修改工作，任茂東委員說出了委員們的心聲，“這是一個巨大的挑戰，也是一個能夠改善我國環境問題的歷史機遇。”同時，“這部法律關系到我們每個人和子孫后代，因此修改法律必須要精雕細刻，才無愧于人大的立法責任。”

　　經過三審，環保法修訂草案將迎來四審。按照往常做法，這就意味著環保法修訂草案即將獲得通過。實際上，透過環保法修訂草案三審，我們看到環保法修改已經有了一個很好的基礎。由此推斷，經過千錘百煉，獲得通過的新環保法必是一部質量過硬的法律。

　　來源：人民網-《中國人大》雜志社

　　責任編輯：孫劍嵐