擴大受案范圍確保判決執行
行政訴訟法是我國訴訟法律的重要組成部分,也是老百姓非常關心、關注的一部重要法律。老百姓稱之為“民告官”法律,是一部約束政府行政行為的重要法律。 行政訴訟法修正案草案23日被提請十二屆全國人大常委會第六次會議初次審議。24日,全國人大常委會法制工作委員會行政法室主任袁杰、中國政法大學教授應松年、國家行政學院教授胡建淼、北京大學教授姜明安、中國政法大學教授薛剛凌在京就草案的主要內容接受記者集體采訪。 強制行政首長應訴難以做到 行政訴訟法修正案草案增加了被告必須應訴的規定,但一些地方推行的行政首長應訴制并沒有吸收到草案中來。 對此,袁杰說,關于行政訴訟被告的問題,根據訴訟法的一般原則,被告可以直接參加訴訟,也可以請代理人參加訴訟。草案明確要求行政機關依法應訴,具體的應訴方式可以由行政機關首長應訴,也可以請代理人應訴。如果強制規定行政首長必須應訴,實踐中難以完全做到。制度設計還要考慮可操作性問題。 胡建淼說,老百姓往往把行政首長出不出庭和行政機關是否應訴混淆起來。法律要求在行政訴訟中,行政機關必須應訴。行政機關由律師或者代理人出庭的,也是應訴。行政首長出庭是應訴的一個形式。如果將“行政首長出庭應訴”規定在法律中,成為訴訟中的一種法定義務,一個行政機關一年可能有很多案件,行政首長不可能都出庭。 “行政首長不可能每件案件都出庭,但是對于重大案件,應該一年出庭一次或者兩次。”姜明安說,因為行政首長出庭很有好處,對其是一個很好的法制教育。此外,行政首長出庭有利于化解矛盾。 相對集中管轄排除外來干預 草案對行政案件相對集中管轄和提級管轄作出規定,各地法院也已經在試點。但實踐中發現有利有弊,弊端在于相對集中管轄會增加當事人的訴訟成本,而且集中審理行政案件的基層法院壓力普遍很大。另一方面,提級管轄解決不了地市級以上的外來干預問題。 對此,薛剛凌認為,相對集中管轄和提級管轄在實踐中有一些探索,都是為了解決審判不受干預達到公正的目的,實際效果應該說是好的。但如果說相對集中管轄可以絕對排除外來干預,也是很難做到的。只能根據投入成本和制度的可操作性對此作出規定。實行相對集中管轄后,當事人路途會遠一點,但是現在交通很方便,這個問題已經不大了。 姜明安說,跨區域受案是行政訴訟法解決干預問題采取的重大措施,因為這部法要解決的問題就是干預太多,“民告官”困難。異地訴訟對于擺脫干預會起到很大的作用。但是確實有兩個問題:一是受案法院工作量可能越來越大,壓力很大。二是老百姓也不方便。今后可以考慮基層法庭不設行政庭,行政庭都設在中級法院。這對于中院積累行政審判經驗是很有好處的,也可以方便老百姓訴訟。 對法規另外有一套審查機制 草案擴大了受案范圍,有人建議規定對抽象行政行為也可以起訴。 應松年說,我們國家對行政法規、地方性法規、規章,另有一套審查辦法和審查機制,這個機制已經在立法法中建立了,不需要到法院提起審查。但是對于規范性文件提得不明確,草案規定對規范性文件除了可以附帶起訴以外,對不附帶的、與你的權益沒有關系的,如果還有意見,可以向上一級人民政府或者本級人民政府、人大提出。現在各地對此都有一些具體規定。 胡建淼說,行政訴訟的受案范圍在整個行政訴訟制度中是最重要、最關鍵、最敏感的問題。因為這一問題涉及到老百姓對哪些行政行為可以告,涉及到公民、行政機關和人民法院這三者之間的利益平衡,而且是整個行政訴訟的門檻。草案這次關于受案范圍的規定很好,主要有兩點:一是受案范圍明確了；二是受案范圍擴大了。明確的意思就是現行行政訴訟法表達得不夠明確,這次表達明確了。比如原來對限制公民人身自由財產權的強制行為不服的可以告,但原來只講了強制措施。實踐中涉及到對公民的人身權、財產權的強制,不僅包括強制措施,還包括強制執行。尤其是行政強制法出臺后,規定得很清楚,行政強制包括兩方面,一方面是查封、扣押、凍結等行政強制措施；另一方面,包括房屋拆除等強制執行。這次把強制執行放進來,類似的情況就明確了。另外,這次訴訟范圍擴大了,一是權利擴大。現行行政訴訟法定位是保護公民的人身權、財產權。草案在人身權、財產權后面加了“等合法權利”,意味著不僅僅限于人身權、財產權。二是原來對規章以下的規范性文件沒有規定可以審查。草案規定對這些紅頭文件可以附帶起訴。三是有些領域擴展了,比如自然資源方面的土地、礦產、水流,只要侵犯所有權的都可以起訴。另外,草案規定對政府的撫恤金、低保金、社會保險等給付行為,也可以起訴。 應松年說,草案受案范圍中關于行政機關濫用行政權利排除或者妨礙限制競爭的規定,很有時代意義。黨的十八屆三中全會關于經濟體制改革的要求很多涉及這個問題。現在一些行業行政機關設的門檻很高,民營企業進不去,競爭無法展開。草案規定對濫用行政權力限制競爭、排除競爭,行政管理相對人可以到法院起訴,這是用司法保障經濟體制改革。 公告拘留將有效解決執行難 目前,行政訴訟面臨的問題除立案難和審理難外,還有執行難。 胡建淼說,草案關于法院生效行政判決的執行問題,是一個亮點。如果行政訴訟的受案范圍是整個行政訴訟的進口,生效的判決執行就是整個行政訴訟的出口。草案對解決執行難的規定非常好。除了保留原來的各種執行手段之外,有兩個非常重要的措施,一個措施是對行政機關公告。法院的判決生效了,行政機關要執行,糾正原來的錯誤,行政機關拒不執行,法院可以公告。第二個措施是拘留。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。 回應百姓呼聲解決現實問題 袁杰說,這次修改行訴法就是要回應百姓的呼聲,解決現在行政訴訟過程中存在的突出問題。新一屆全國人大常委會成立以來,常委會領導同志多次提出立法的科學性和提高立法質量問題,強調法要管用,要可行。立法的科學性主要體現在要尋找法律所調整的社會關系的內在規律,針對這一社會關系中存在的主要矛盾和問題提出有效的、切實可行的解決措施。從行政訴訟領域來看,老百姓反映比較多的,主要是起訴這一入口的通道不順暢。原因一方面有地方保護、行政干預的問題,也有法院自身的問題。客觀上形成了老百姓覺得告狀比較難,告狀贏不了,希望在行政訴訟方面有一個暢通的救濟渠道,希望能夠公正審理。我們在起草過程中進行了多次調研,包括到法院、部門、基層,聽取律師的意見及各方面的意見,其中立案難的意見是比較集中的。就立法而言,要遵守科學立法和民主立法的精神,首當其沖地要解決現實問題。所以說,在這次修改行政訴訟法的時候,第一個問題就是破解立案難。為此,草案規定了五個方面的措施,其中對受理程序作了較詳細的規定,力求執行中具有可操作性。草案規定可以口頭起訴就是考慮到實踐中有的當事人寫起訴狀有困難,而為他們順利起訴提供的一項便利措施。 袁杰說,草案總結我國司法審判實踐的成功經驗,力求充分體現黨的十八屆三中全會精神,對現行法的有關規定進行了完善、充實。如規定跨行政區域管轄、完善判決形式、規定簡易程序以及二審原則上應當開庭審理、判決應公開宣告、公眾可查閱已發生法律效力的判決等。對如何作出制度安排,立法機關在起草案過程中反復考慮,不斷衡量,力求通過修法更好地維護公民、法人和組織的合法權益,保障司法機關獨立行使審判權,保證行政機關依法行使職權,讓老百姓在司法活動中充分感受到公平正義。 來源：法制日報 責任編輯：陳秀軍 |