突出立法重點確保立法質量
十二屆全國人大常委會立法規劃前不久公布。 “這一規劃體現了新一屆全國人大常委會對任期內立法工作的總體要求,具有鮮明的計劃性、協調性和科學性,必將深刻地影響和促進未來五年我國法治建設與發展的格局,其重要性不言而喻。”近日,在中國法學會立法學研究會2013年學術年會上,立法學研究會常務副秘書長、中國人民大學法學院教授馮玉軍接受了《法制日報》記者專訪,對立法規劃的內容、意義和后續工作進行了專家解讀。 為協助新一屆全國人大常委會準確把握國情民意,科學認識立法規劃項目的社會條件,妥善處理法律穩定性和改革變動性的關系,突出立法重點,確保立法質量,進一步推進科學立法、民主立法,在這個立法規劃出臺之前,法學界積極參與,從各自專業學科角度提出不少意見建議。 由中國法學會向全國人大常委會提交的“2013-2017年加強重點領域立法的專家建議”,提出了25件立法建議,包括修改立法法、修改預算法等很多建議被此次公布的立法規劃吸收。馮玉軍是該建議稿的主要撰寫人之一。他們的研究集中了國內法學院校和科研院所一百多位法學專家的意見,在深入調查分析的基礎上,五易其稿,提出了立法規劃建議稿,供全國人大常委會參考。 立法規劃始于上世紀80年代 什么是立法規劃?馮玉軍說,立法規劃是一定的國家機關,依照法定的職權,在立法政策與原則的指導下,根據一定的方式、程序與技術,對立法的目標、進程所進行的系統安排與設計。 馮玉軍說,立法規劃是我國一項獨具特點的立法制度,其實質是配置立法優先權,即按照社會需求和執政黨政策,通過對立法次序、層級和項目的理性設計實現立法權力、利益的優先分配。它是立法科學化、系統化的重要方式,有助于建立法律供給與社會需求的良性平衡,實現科學、民主、有序、高效立法。 作為一項立法慣例,自上世紀80年代始,立法規劃在我國已存續30年,且日益規范化、制度化,對我國的立法實踐產生了重要影響。國務院最早于1981年制定了1982年至1986年的經濟立法規劃；1986年國務院制定了“七五”期間的立法規劃；此后按年度制定年度立法計劃。1988年七屆全國人大常委會第二次會議印發《全國人大法律委員會關于五年立法規劃的初步設想》,1991年七屆全國人大常委會正式制定了1991年10月至1993年3月的立法規劃。此后,隨著各屆全國人大的任期,都制定了五年立法規劃和年度立法計劃。至今分別制定了八屆、九屆、十屆、十一屆全國人大常委會立法規劃。地方人大常委會自1988年也逐漸開始制定立法規劃。目前我國已形成極具中國特色的立法規劃制度。 馮玉軍以全國人大常委會的立法規劃為例說,其組織協調作用表現在:明確了立法任務和任期目標,使全國人大常委會在開展工作中形成合力,立法工作得以落實；明確了立法原則、重點和要求,立法的方式、方法不斷創新,規劃面向社會需求和人民的重大關切；明確了任務分工,形成了“組織、實踐、人員、進度四落實”制度,立法項目落實更有保障。 馮玉軍說,盡管我們已形成中國特色社會主義法律體系,但法律體系的形成并不等于法律體系的完備。伴隨著社會的不斷向前發展,法律創制工作方面的“立改廢釋”不僅不會停止,其任務反而更加繁重和艱難。應該說,中國特色社會主義法律體系和立法機制的不斷完善與發展,是“全面建成小康社會”、“全面推進依法治國”偉大實踐的內在要求和重要組成。 立法規劃十分重要亮點頻現 馮玉軍介紹,立法學研究會提出的立法規劃建議,大部分都被吸收,其中像立法法的修改,人民法院和人民檢察院組織法的修改、幾個知識產權法的修改,預算法的修改、稅收立法等,可以說完全一致。縱觀全部68件立法規劃項目,可謂亮點頻現。 ——修改立法法。立法規劃把立法法修改列為條件比較成熟、任期內擬提請審議的首項法律草案,意義非凡。立法法實施12年來,對推進立法工作、不斷提高立法質量發揮了重要作用。但是隨著改革開放的不斷深入,現行立法法已不完全適應客觀需要。諸如全國人大及其常委會與國務院橫向立法權限的劃分問題、中央與地方立法權限的縱向劃分問題。修改立法法應當按照推進科學立法、民主立法的原則,進一步劃清中央與地方、權力機關與行政機關的立法權限,給地方適度下放立法權,發揮地方創新立法的積極性；規范有序參與立法活動的途徑、形式和程序,完善立法座談會、聽證會、論證會和公布法律法規草案征求意見等制度,建立健全公眾意見表達機制和采納公眾意見的反饋機制,使立法更加充分體現廣大人民群眾的意愿；完善人大代表參與立法工作機制,充分發揮人大代表在立法工作中的作用；完善法律案審議制度,建立健全科學民主的審議和表決機制；建立立法前的立項論證制度,不斷提高立法的科學性、合理性,進一步增強法律法規的可操作性；抑制立法中的部門利益,防止部門利益合法化等。 ——修改行政訴訟法和行政復議法。現行行政訴訟法已頒布20余年,在實施中遇到許多新情況,不能適應市場經濟和社會管理創新的實踐需要,主要問題是:對行政相對人權益救濟不足,受案范圍過小,賠償標準不高；缺少行政訴訟調解制度；人民法院如何進行合法性審查規定不明確,法院審判權與行政機關的自由裁量權界限不清。需總結實施經驗,適時作出修改。現行行政復議法自1999年頒行以來,各級行政復議機關年均化解行政爭議8萬余件,在維護社會穩定、保護人民群眾合法權益、推進依法行政發揮了重要作用。修訂行政復議法的主要考慮:一是,隨著實踐的發展,現行復議制度在功能定位、受理范圍、組織體制、運行機制等方面暴露出一些問題,影響了制度功能的發揮。二是,在行政復議實踐中也摸索出一些行之有效的新方法、新舉措,國務院法制辦也在各地進行了改革試點,有必要總結經驗,把成熟辦法確定下來。三是,應對社會轉型期行政爭議復雜多樣的新形勢,打造更加公正、有效、便捷、低成本的糾紛化解機制。 ——制定增值稅法、修改稅收征收管理法。我國現行的18個稅種中,僅有3個稅種屬于人大立法,其余皆出于行政法規、規章。早有專家建議全國人大廢止20世紀80年代對國務院設置稅種的有關授權,由全國人大常委會立法確定各類稅種(增值稅、房產稅、資源稅、環境稅等)的設置和征收。其中重中之重,是制定增值稅法、修改稅收征管法。在我國現行稅制結構中,增值稅和營業稅是最為重要的兩個流轉稅稅種,二者分立并行。其中,增值稅的征稅范圍覆蓋了除建筑業之外的第二產業,第三產業的大部分行業則課征營業稅。這一始于1994年的稅制安排,為促進經濟發展和財政收入增長發揮了重要作用。隨著市場經濟的發展,這種分行業分別適用不同稅制的做法,日漸顯現出其內在的不合理性,導致了重復征稅和稅負不公,也不利于經濟結構的優化。應在總結稅改試點經驗的基礎上,由全國人大常委會統一制定增值稅法。近年來我國的經濟社會環境發生了很大的變化,稅收征收管理法已不能完全適應實際需要:一是該法的義務本位色彩過強,對納稅人合法權利的保護存在缺失；二是該法的實體性強于程序性,應當適當減少實體性規定,完善征稅程序；三是按照精簡效能、優化服務、有效監管的原則,改革稅收征管制度,明確各稅收征管部門之間的協調機制,嚴格法律責任。 ——修改公司法。修改公司法的主要內容應包括:以授權資本制取代法定資本制,降低注冊資本最低限額、放寬資本募足要求；取消公司對外投資比例的限制性條款,促進以投資主體形成為標志的現代企業法人制度的建立；明確集團公司和控股公司在公司法中的地位,更好地保護投資者和消費者利益；修改股東代表訴訟的適用范圍；對發起設立的股份有限公司和募集設立的股份有限公司的審批方式加以區別,對國營中小企業和集體企業的改革和股份有限公司的發展采取扶持和寬容態度；稅后利潤中不強制提取公益金；增加對股份有限公司設立時無形資產折價入股比例的規定,或對有形資產與無形資產比值作出限制性規定；增設獨立非執行董事,完善監督機制。 ——修改三部外商投資法律。中外合資經營企業法于1979年7月8日公布后施行,我國又陸續公布實施了中外合作經營企業法、外資企業法,構成外商投資立法框架的核心。由于歷史的原因,這個框架有幾大缺陷:三個法是以利用外資的形式來規范外商投資的,基本上屬于商業組織法范疇,但即便是外商投資的形式,三個法也沒全部覆蓋,如個人投資企業、合伙企業也是由國務院其他的行政法規調整等；三個法基本上是原則性規定,需要國務院的行政法規作為補充乃至填補空白,給法律與行政法規的沖突創造了條件,繼續維持現狀,有法制不統一的風險；三個法并沒有覆蓋外商投資的一切領域,并不能夠調整外商在華投資的所有問題或大多數問題,如外商投資最核心的準入問題,我們是通過國務院頒發的外商投資產業目錄的方式來解決的,現行的三個法完全不涉及。當前,外商投資的形勢與背景已發生了很大變化,我國加入了世界貿易組織,應實施國民待遇,外資企業法中涉及公司的部分規范(如外資企業的產生、變更、消滅、組織形態、股權轉讓及其治理等)納入公司法,便已具備內外資企業一體調整的條件。清理“三資企業法”中的公法規范,制定境外投資者投資管理法。其要點是:通過對國際條約的納入方式,實現國內化；規范境外投資者的投資原則、準入制度、行政審批、國家安全審查、準入后的管理規定、企業征收征用以及救濟途徑。 繼續完善全國人大立法制度 馮玉軍說,由于此次公布的僅是立法規劃,不涉及立法體制改革的問題。 “處理好社會關系的經常變動與法律穩定性的關系,是我國當前法制建設面對的一個突出問題。”馮玉軍說,解決這個矛盾,現在一般是采用對法律實行立改廢的方法。這雖不失為一種可行方式,但運作起來成本高、周期長,難以較好適應形勢的發展變化。而采用法律解釋,則是實現法律穩定性和社會關系變動性之間平衡的一個重要方法。如果法律條文涉及的是具體規定,當情況發生變化時,只能通過法律的立改廢,如設定新的罪名、刑期,新的處罰措施或新的稅種、稅率等；但是如果涉及的是原則規定,新的規定與原有規定在原則上是一致的,則完全可以通過法律解釋的方式,不必非要對法律立改廢。因此,建議今后在可行的條件下,盡可能多運用法律解釋的方式,使法律更好地適應改革開放的新形勢。 馮玉軍認為,在現實立法工作中,已經采用各種措施,如舉行聽證會、公開法律案向公眾征求意見等,擴大立法民主和公民的有序參與,收到了較好效果。今后,應繼續堅持這些有效的方式,并使之更加規范化、制度化。 來源：法制日報 責任編輯：陳秀軍 |