立法要為社會福利發(fā)展預(yù)留空間
2013-10-08
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| 社會保障制度是一個國家社會保險、救助、福利等一系列制度的總稱,是現(xiàn)代國家最重要的社會經(jīng)濟(jì)制度之一。 社會救助法是社會保障制度的核心內(nèi)容之一。在立法過程中,應(yīng)如何理解社會救助在社會保障體系中的地位和作用,如何理解其與社會保險、社會福利等社會保障制度的關(guān)系?近日在全國人大常委會法制工作委員會社會法室召開的社會救助法座談會上,與會專家、學(xué)者就這一問題發(fā)表了自己的看法。 社會救助制度是社會“安全網(wǎng)” “社會救助制度就是一個‘安全網(wǎng)’,是最基本的底線。在社會保障體系中,它起的是兜底的作用。”北京師范大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院院長張秀蘭如此描述社會救助在社會保障體系中的地位和作用。 為什么說它是底線?張秀蘭解釋說,比如農(nóng)村五保供養(yǎng)蘊(yùn)含著護(hù)理的理念,因為這些符合五保條件的老年人最需要的是被照顧；而低保主要是以現(xiàn)金的方式給沒有收入的困難家庭提供最低保障。這些救助方式的定義當(dāng)中都有一個最基本底線保障的存在。 對于張秀蘭“社會救助是‘安全網(wǎng)’”的說法,中國人民大學(xué)教務(wù)處處長、社會學(xué)系教授洪大用表示贊同。他指出,任何一個國家在任何發(fā)展階段都很難避免有人因為身體、社會和自然災(zāi)害等原因陷入生活困境,社會保險制度、社會福利制度也都有可能失靈,不能發(fā)揮兜底作用。所以,從這個意義上講,社會救助在整個社會保障體系當(dāng)中是最基礎(chǔ)、最必須的一種最基本底線保障,是“最后的安全網(wǎng)”。 統(tǒng)籌考慮社會保障各制度關(guān)系 同為社會保障制度的重要組成部分,社會救助與社會保險、社會福利之間存在何種關(guān)系,有哪些區(qū)別? “社會救助是濟(jì)貧性的社會制度,社會保險是防貧性的制度,社會福利是更高層次、提升國民生活質(zhì)量的制度。這三個制度在社會保險立法、社會救助立法和未來的社會福利立法中要統(tǒng)籌考慮。這三個制度本身是不斷發(fā)展的,有的發(fā)展存在著此長彼消的關(guān)系,或者說是疊加的關(guān)系。”中國勞動關(guān)系學(xué)院公共管理系副主任楊思斌如此闡釋三者關(guān)系。 洪大用也指出,從性質(zhì)上講,三者區(qū)別很大。“社會救助是國家通過立法對于公民基本生存權(quán)利進(jìn)行有效保障。社會保險在很大程度上是一種雙方或多方自愿或強(qiáng)制性的契約安排,目前主要是以就業(yè)為基礎(chǔ)的雇主和受雇者之間共同繳費的,在有些國家中央財政也投入部分資金的一種制度安排,其與單純強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任不太一樣,更為強(qiáng)調(diào)個人貢獻(xiàn)和義務(wù),與完全自愿加入的商業(yè)保險也不同。”他解釋說,而社會福利在本質(zhì)上是由政府提供的生活改進(jìn)性的保障項目,原則上應(yīng)是普惠性的,所有有相應(yīng)需求符合政策范圍的人都可以享受,但各國可以根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公眾意愿等選擇不同的模式和水平。我國現(xiàn)在主要還是與社會救助類似的福利模式,針對的是老年人、殘疾人和兒童等人群。 對此,洪大用認(rèn)為,民政部門管的社會福利實際上是小福利的概念,覆蓋范圍和福利水平都很有限,與我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民需求不適應(yīng)。在整個社會保障體系建設(shè)過程中,應(yīng)逐步擴(kuò)展為大的社會福利概念,重視普惠性、發(fā)展性福利項目建設(shè)。 張秀蘭表示,社會保險是一個風(fēng)險共擔(dān),比如養(yǎng)老保險就是人生的風(fēng)險共擔(dān),年輕時候存錢為了老年生活。實際上它有一個個人的義務(wù)在里面,這是社會救助沒有的。社會福利最早是國家包攬一切的基本福利,現(xiàn)在也基本演化成了多元福利。也就是說政府不再是社會福利的唯一提供者,社會福利可以由公共部門、營利組織、非營利組織、家庭和社區(qū)共同負(fù)擔(dān)。 “作為一種多元提供的社會保障制度,社會福利有些是與享受福利人的資格、權(quán)利相關(guān)的,但這種資格、權(quán)利與享受低保有很大不同。”張秀蘭說。 社會救助法與社會保險法銜接 2010年社會保險法的出臺,曾引起極大關(guān)注。如今,社會救助立法又被提上日程,其與社會保險的協(xié)調(diào)自然是個繞不開的話題。 楊思斌說,看社會保險與社會救助之間的協(xié)調(diào)問題,要先理清社會救助與社會保險的關(guān)系,而這在很大程度上取決于其各自的覆蓋面。 “隨著社會保險法的實施,社會保險制度日趨完善,所以社會保險處于社會保障體系的核心地位,社會救助處于兜底地位。實際上,從具體的給付順序上來講,保險中獲得的給予不能保障被保險人生活的時候,其才能夠獲得社會救助。特別是在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險全覆蓋的領(lǐng)域下,要考慮社會救助和社會保險之間的關(guān)系。”楊思斌舉例說,比如隨著城鄉(xiāng)醫(yī)療保險的完善,社會救助對象主要是已經(jīng)參加了醫(yī)療保險,但是通過醫(yī)療保險仍然難以支付醫(yī)療費用的貧困群體。 對于社會福利和社會救助之間的協(xié)調(diào)問題,楊思斌也給出了自己的意見。他認(rèn)為,如果福利水平比較高、福利制度比較健全,就會降低社會對救助的需求。比如“兩免一補(bǔ)”、小學(xué)生免費午餐等教育福利項目的發(fā)展,會減少教育救助項目。 “我們現(xiàn)在正在大力發(fā)展兒童福利、老年人福利、殘疾人福利,所以社會救助立法要考慮在某些方面為未來的社會福利發(fā)展預(yù)留空間,不要束縛社會福利的發(fā)展。”楊思斌建議。 來源：法制日報 責(zé)任編輯：陳秀軍
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