地方雷人法規(guī)僵尸條文頻現(xiàn) “拍腦袋”立法致執(zhí)行難

　　“雷人法規(guī)”、“僵尸條文”頻現(xiàn)，“拍腦袋”立法導(dǎo)致執(zhí)行“難上難”

　　便器外便溺罰款100元、公廁蒼蠅數(shù)不得多于2只……近期，一批地方性法規(guī)規(guī)章因缺乏可操作性甚至“雷人怪誕”，引發(fā)公眾關(guān)注。

　　《瞭望》新聞周刊記者采訪發(fā)現(xiàn)，由于立法論證不充分、執(zhí)法監(jiān)督不嚴(yán)格、市民法律意識不足等原因，一些地方性法規(guī)、規(guī)章在現(xiàn)實中難以執(zhí)行，甚至成為有名無實的“僵尸條文”，不僅未能實現(xiàn)惠及民生、服務(wù)百姓的初衷，也造成了立法資源的浪費(fèi)，更傷害了法律的嚴(yán)肅性和立法尊嚴(yán)。

　　“拍腦袋”立法

　　9月1日起施行的《深圳市公共廁所管理辦法》規(guī)定，對“在便器外便溺”等不文明使用公共廁所的行為處以100元罰款。這一被網(wǎng)友戲稱為“尿歪罰款”的規(guī)定，因其不可操作引發(fā)了網(wǎng)友各種調(diào)侃諷刺——“該在便池裝電子監(jiān)視器取證，還是取號方便、對號查驗？”“是不是要再招一批公務(wù)員專門監(jiān)管處罰公廁‘尿歪’?”

　　實際上，這類“注定無法施行”的“空頭規(guī)定”并非個案。2012年，北京市出臺《北京市主要行業(yè)公廁管理服務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)》，要求公共廁所蒼蠅數(shù)不得多于2只，遭到公眾的批評。

　　近年，北京還出臺過購買刀具“實名制”規(guī)定，要求購買刀具需要登記身份信息，引起爭議。今年7月22日，北京市西城區(qū)馬連道家樂福超市發(fā)生一起持刀傷人事件，造成一死三傷，有關(guān)部門事后要求超市禁止出售刀具，招致質(zhì)疑。

　　除了“雷人”，一些地方性法規(guī)、規(guī)章在實踐中礙于執(zhí)行力度不夠，處罰往往流于形式，變成了形同虛設(shè)的“僵尸條文”。近期，廣州市法學(xué)會對近年來廣州市頒布的地方性法規(guī)的落實情況進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，備受爭議的《廣州市控制吸煙條例》從2010年9月1日起正式施行以來，15個管理部門只開出19張罰單。而廣州市城管委12319投訴服務(wù)專線一年內(nèi)接到的控?zé)熗对V就有1000多宗。

　　一些多年前出臺的地方性法規(guī)，由于只頒布不執(zhí)行、只印發(fā)不宣傳，已逐漸被人遺忘。出租車司機(jī)可拒載醉酒者和精神病患者，公共汽車、電車車內(nèi)溫度高于26攝氏度時必須開啟空調(diào)設(shè)施降低溫度等，因未開足通道而造成其他通道車輛堵塞的公路收費(fèi)站，應(yīng)當(dāng)免費(fèi)放行并開足通道……許多市民和司機(jī)表示，對這些法規(guī)條文聞所未聞。

　　受訪專家認(rèn)為，一些地方把法律當(dāng)作工具和政績，在立項之初就沒有進(jìn)行充分論證，僅因為領(lǐng)導(dǎo)意志、社會影響、完成指標(biāo)就匆忙立法，沒有充分考慮執(zhí)行問題，結(jié)果導(dǎo)致立法項目出臺后無人響應(yīng)，執(zhí)法機(jī)關(guān)難于執(zhí)行，有的規(guī)定甚至成為公眾“笑料”。

　　執(zhí)法“成本高”導(dǎo)致“落地難”

　　本刊記者采訪發(fā)現(xiàn)，除了立法與執(zhí)法的“脫節(jié)”，執(zhí)法成本高、執(zhí)法力量不足、多頭執(zhí)法等原因，也使得一些法規(guī)“落地難”。

　　首先是處罰成本高、執(zhí)法成本大。今年5月，北京市交管部門按照公安部統(tǒng)一部署，開展對行人、非機(jī)動車“中國式過馬路”交通違法行為的集中整治。但幾個月過去，亂穿馬路等現(xiàn)象又有所抬頭，交管部門的整治力度比幾個月前也有所降低。

　　北京朝陽交通支隊民警曹佳君說：“處罰一起機(jī)動車違法，幾分鐘就可以，但處罰一起行人違法，平均要半個小時，往往是民警這邊處罰著，那邊繼續(xù)闖紅燈。有說沒看到紅燈的，有說在老家都這么走的，還有的張嘴就罵，讓民警‘有本事管管別堵車’”。

　　其次是執(zhí)法隊伍嚴(yán)重不足。許多城市都出臺了養(yǎng)犬的相關(guān)管理規(guī)定，但在執(zhí)行中遭遇難題。北京某位一線民警告訴記者，例如相關(guān)規(guī)定要求犬主及時處理犬的排泄物，否則要處以罰款。“但大部分犬主沒有這個意識，社區(qū)里犬的排泄物隨處可見。對于這種行為，很難‘抓現(xiàn)行’，沒有犬主會承認(rèn)自己的犬隨地便溺接受罰款。”

　　根據(jù)2009年7月1日起施行的《廣州市養(yǎng)犬管理條例》，公安機(jī)關(guān)對違規(guī)養(yǎng)犬人的處罰程序如下：把違規(guī)養(yǎng)犬人和犬只帶回派出所、做筆錄和取證、舉行聽證、申請法院強(qiáng)制執(zhí)行……一套程序走下來至少兩周，出動十幾個民警。而一般情況下，每個社區(qū)只有1～3名民警，要負(fù)責(zé)轄區(qū)聯(lián)防隊伍管理，處理居民求助和所有突發(fā)治安事件，根本顧不上違法養(yǎng)犬這樣的“小事”。

　　此外，一些法律法規(guī)因涉及多頭管理、聯(lián)合執(zhí)法，在實踐中導(dǎo)致落地難。全國人大代表、廣東國鼎律師事務(wù)所律師朱列玉舉例說，廣州市控?zé)煑l例涉及的管理部門多達(dá)15個。不同場所的控?zé)熡刹煌�部門管理，商場由工商部門管理，餐飲場所由食品藥品部門管，文化娛樂場所由文化部門管，但一個龐大綜合商城中有餐館、商店、文娛場所，還有封閉的公共空間。旅館控?zé)熡陕糜尾块T管理，許多旅館同時又經(jīng)營餐飲，管理主體太多，有時重疊有時空白，最終成了“誰都管、誰都不管”的局面。

　　此外，規(guī)定模糊、先天不足、缺乏配套制度，也導(dǎo)致了地方法規(guī)執(zhí)行難。2007年施行的《重慶市高溫天氣勞動保護(hù)辦法》規(guī)定，用人單位經(jīng)采取降溫措施不能使工作場所溫度低于37℃的，應(yīng)當(dāng)停止工作。同時又規(guī)定，勞動者在37℃以上(包括37℃)的高溫天氣下工作，用人單位除向勞動者全額支付工資外，還應(yīng)根據(jù)高溫天氣程度，向勞動者發(fā)放每天5至20元不等的高溫補(bǔ)貼。

　　全國人大代表、律師陳舒認(rèn)為：“‘高溫法’的規(guī)定多處含糊不清，沒配套措施很難實現(xiàn)。比如，相關(guān)規(guī)定有沒有寫入勞動合同，延誤工期怎么算，高溫補(bǔ)貼怎樣發(fā)，都需要具體可操作的支撐。”

　　“一些地方法規(guī)就是領(lǐng)導(dǎo)‘拍腦袋’的決定，然后就束之高閣，從來不用。”全國政協(xié)委員、律師朱征夫說，這樣的法規(guī)會給市民造成一種錯覺，認(rèn)為沒必要遵守。就像在馬路上開車，有電子眼的地方多數(shù)人都會規(guī)規(guī)矩矩，監(jiān)控不到的地方就變成了“野馬”。

　　避免浪費(fèi)立法資源

　　陳舒認(rèn)為，控?zé)煑l例、養(yǎng)犬條例、“常回家看看”等都屬于倡導(dǎo)性的法律法規(guī)，為利益受損的權(quán)利人提高了法律保障。比如“常回家看看”把對老人的“精神贍養(yǎng)”納入到立法中來，實際上是一種進(jìn)步。雖然不見得能夠馬上“落地”，但隨著后續(xù)法律法規(guī)的出臺和公共服務(wù)的提升，都有望實現(xiàn)，只是需要一個循序漸進(jìn)的過程。對于這些法律法規(guī)，公眾的著眼點不應(yīng)只落在執(zhí)行上，而是要看到，它們給一部分人提供了主張自己權(quán)利的空間和依據(jù)。

　　一些地方法規(guī)執(zhí)行難的問題已經(jīng)引起了相關(guān)部門的注意。近日，廣東省人大常委會針對立法論證、立法公開、立法聽證和立法咨詢專家、立法評估等方面出臺五項工作規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，以往的立項前論證將擴(kuò)展為立法全過程論證。立法規(guī)劃將面向群眾公開，形式包括網(wǎng)絡(luò)公開、公民旁聽、問卷調(diào)查、網(wǎng)上民意調(diào)查和委托社會組織、專家學(xué)者或企業(yè)征求各方意見。

　　受訪專家認(rèn)為，地方要摒棄過往“快比慢好”、“全比缺好”、“多比少好”的立法觀念，立法前進(jìn)行充分細(xì)致的調(diào)研，客觀評估法規(guī)制定的必要性和可行性，避免實施效果不好，浪費(fèi)立法資源。同時，地方立法機(jī)關(guān)要把科學(xué)立法與民主立法相結(jié)合，讓更多群眾參與其中，充分反映社會不同群體的需求。

　　一些人大代表反映，有些項目因為種種原因難以在上半年如期上報，只能下半年扎堆上會，從而出現(xiàn)了人大常委會審議法規(guī)上半年“等米下鍋”，下半年集中“打老虎”的非正常現(xiàn)象，草案“扎堆”難以保證每部法規(guī)的質(zhì)量。

　　對此，朱列玉建議，地方人大在立法時必須嚴(yán)把“入門關(guān)”，做到立法過程透明化，積極聽取群眾意見。地方立法應(yīng)注重制度條文設(shè)計的可操作性，對一些指導(dǎo)性條款予以細(xì)化。立法上應(yīng)明確建立責(zé)任制度及獎懲制度，運(yùn)行后及時開展立法評估，對實際操作中的問題進(jìn)行及時修正，避免法律喪失權(quán)威性。

　　鑒于目前政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查的方式局限于聽匯報、看資料、看現(xiàn)場、綜合評議等，對行政執(zhí)法的監(jiān)督力度欠缺。專家建議，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，引入第三方評價和意見，變“附屬監(jiān)督”為獨(dú)立監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督的公信力和威懾力。

　　此外，還需加強(qiáng)普法宣傳，增強(qiáng)公民法律意識。專家提出，法律法規(guī)與民眾利益息息相關(guān)，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)普法宣傳，培養(yǎng)市民崇尚法律、敬畏法律的意識，開展市民與執(zhí)法部門的互動，宣傳道德法規(guī)的精神，在中小學(xué)教材中增設(shè)法律教育的內(nèi)容。