民生法規(guī)中的“僵尸條文”：實惠難落實 “激活”需合力
近日，教育部新擬定的小學生減負十條規(guī)定公開征詢意見，人社部發(fā)布的《勞務派遣若干規(guī)定（征求意見稿）》規(guī)定“臨時工”占比不超過10％。聯想到實際生活中類似規(guī)定出臺過多次卻一次次形同虛設，人們難免會發(fā)出“新規(guī)雖好、落實不易”的感嘆。 記者梳理發(fā)現，近年來難以“落地”的法規(guī)往往事關民生，從“工作沖前頭、工資拿零頭，同工不同酬”到“回家看看雖入法，父母仍難盼兒歸”，一些法規(guī)雖初衷良好，旨在惠及民生，但卻因操作困難、脫離實際、執(zhí)行不力等諸多原因而備受爭議。 民生法規(guī)中的“僵尸條文” “同工同酬”：今年7月1日起，修改后的勞動合同法正式施行，其中規(guī)定被派遣勞動者享有與用工單位的勞動者同工同酬的權利。為加強操作性，人社部近日又針對勞務派遣法條進行細化并發(fā)布了征求意見稿。 然而，現實中比比皆是的同工難同酬現象讓“同工同酬”這塊改革的“硬骨頭”至今仍十分堅硬，并非靠一部法規(guī)單兵突進就能解決，仍需包括行政體制、福利制度改革和嚴格執(zhí)法等在內的配套措施多管齊下。 “常回家看看”：修改后的老年人權益保障法7月1日正式實施，其中規(guī)定家庭成員不得忽視、冷落老年人。與老年人分開居住的家庭成員，應當經常看望或者問候老年人。 7月初，江蘇判決了全國首例精神贍養(yǎng)案。而記者回訪發(fā)現，法院判決和輿論關注卻仍然未能最終解決家庭矛盾。 “高溫權益”：我國早在1960年就公布了《防暑降溫措施暫行辦法》，2012年四部門出臺的《防暑降溫措施管理辦法》規(guī)定，日最高氣溫達到40℃以上，應停止當日室外露天作業(yè)。 記者了解到，防暑降溫措施實行53年以來，始終缺乏具體的執(zhí)行措施和處罰細則，各級政府的防暑降溫規(guī)定在基層的執(zhí)行力往往大打折扣甚至無人理會。 “禁煙令”：2011年5月1日，原衛(wèi)生部頒布的《公共場所衛(wèi)生管理條例細則》開始施行，細則規(guī)定公共場所經營者應設置醒目的禁止吸煙警語和標志，并配備專（兼）職人員對吸煙者進行勸阻。 “禁煙令”實施至今的效果，被不少人詬病。有令不行、有禁不止的狀況十分普遍，公共場所吞云吐霧的現象并未明顯減少。 此外，還有很多地方性法規(guī)在現實中難以執(zhí)行，未能真正惠及民生。如《廣州市控制吸煙條例》2010年9月1起正式施行以來，所涉15個管理部門只開出19張罰單。1994年起，北京曾三次對養(yǎng)犬管理規(guī)定進行制定和調整，而直到現在，許多市民養(yǎng)犬仍不登記、不交費…… 法規(guī)變身“稻草人” 三大“硬傷”待修復 為民謀利的民生法規(guī)本應融入到人們的現實生活，貫徹于社會的方方面面，然而，由于存在三大“硬傷”，很多法規(guī)都淪為“紙上談兵”的“稻草人”。 ——先天不足。專家認為，一些地方把法律當做工具，在立項之初未充分論證，僅因領導意志、社會影響匆忙立法，結果導致出臺后無人響應，執(zhí)法機關騎虎難下。有的立法項目為完成年度立法任務不得不“免檢”通過；有的與社會實際情況脫節(jié)，照抄照搬國外或其他城市有關條款，淪為標語式的宣傳品。 全國政協委員、律師朱征夫說，有的法律法規(guī)比較抽象，沒有具體的處罰措施，執(zhí)法主體也不清晰，讓人覺得沒必要遵守，不遵守也不會受到任何懲罰。另外，一些法規(guī)涉及多頭管理、聯合執(zhí)法，在實踐中存在一定難度。 ——執(zhí)行不力。由于處罰成本高、執(zhí)法成本大、執(zhí)法隊伍嚴重不足，一些民生法規(guī)難以起到強有力的約束作用。全國人大代表朱列玉認為，執(zhí)行是法律的生命力，部分法規(guī)初衷雖好，但礙于執(zhí)行力度不夠，處罰往往流于形式，變成形同虛設的“僵尸條文”。 “沒有處罰，就沒有震懾力。”廣東省政府參事王則楚說：“執(zhí)法部門若不嚴格執(zhí)法，就無法提高市民對法律的認知程度，比如醉駕入刑，立法前不少人都敢冒險，立法后交警部門‘動真格’，很快就剎住了這股風氣。” ——配合不夠。全國人大代表、律師陳舒說，有時上面出臺上位法，地方就照搬一通，做出一套和現實脫節(jié)的法律，然后束之高閣。如有些地方出臺的“高溫法”，規(guī)定多少攝氏度以上不用上班，卻沒有配套管理制度。延誤工期怎么算，高溫補貼怎樣發(fā)，都需要具體可操作的支撐。 “民生法規(guī)往往需要多方配合，尤其是涉及利益時。這也使得法規(guī)難以落實。”北京大學法學院教授張千帆說，以“同工同酬”“帶薪休假”等法規(guī)為例，需要政府、用人單位等方面有剛性規(guī)定，在沒有明確這方面法律義務的情況下，執(zhí)行效果不理想也是意料之中。 尊重立法善意 “激活”民生法規(guī) “常回家看看”立法引發(fā)爭議，還帶來人們對立法初衷的關注。有專家認為，常回家看看屬于道德范疇，沒必要用法律解決道德問題。如果父母與子女之間關系已非常緊張，即便法院判決讓子女回家探望，也只是走個形式，雙方都會覺得為難，無助于緩和關系。 然而，也有專家指出，類似法律條款只是倡導性的行為規(guī)范，代表一種價值取向，不存在強制執(zhí)行的問題。陳舒認為，把對老人的“精神贍養(yǎng)”納入立法，實際是種進步。對此類法律法規(guī)，公眾著眼點不應只落在執(zhí)行上，而要看到，它們給一部分人提供了主張權利的空間和依據。 而在立法方面，有專家建議，要摒棄過往“快比慢好”“全比缺好”“多比少好”的觀念，立法前進行充分細致的調研，客觀評估必要性和可行性，避免實施效果不好，浪費立法資源。 法規(guī)在制定過程中也應進一步“開門立法”，張千帆說，制定過程中增加公民參與，專家、公民共同探討法規(guī)的不合理之處，不僅能使未來出臺的法規(guī)更為嚴謹，也會提高公民對法規(guī)的接受度，從而確保實施效果。 山東大學法學院教授肖金銘等法律界人士建議，城市管理立法應該注重制度條文設計的可操作性。對一些指導性條款予以細化，為實踐的具體操作提供參考依據。立法上明確建立責任制度及獎懲制度，運行后及時開展立法評估。此外，在強化執(zhí)法監(jiān)督方面，可嘗試引入第三方評價體系。 來源：新華社 責任編輯：陳秀軍 |