江蘇制定全國首部“新農合”地方性法規

　　開欄語

　　2013年2月23日,中共中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習。習近平總書記作了重要講話,深刻闡述了依法治國的重大意義,對全面推進依法治國提出了系統、明確的要求。習近平總書記強調,全面建成小康社會對依法治國提出了更高要求。我們要全面貫徹落實黨的十八大精神,以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導,全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法,堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,不斷開創依法治國新局面。

　　近年來,全國人大及其常委會、地方有立法權的人大及其常委會在加強科學立法方面不斷探索,取得明顯成效。法制日報在中國法學會立法學研究會的支持下,從今天開始推出“地方科學立法實例”專欄,報道地方人大及其常委會在科學立法方面的探索和實踐,今天刊發這一專欄的第一篇。

　　□地方科學立法實例

　　高建新

　　2011年3月24日,江蘇省十一屆人大常委會第二十一次會議通過《江蘇省新型農村合作醫療條例》,這是我國第一部新型農村合作醫療地方性法規。該法規對新型農村合作醫療籌資機制的建立、基金的使用和監管機制、相關機構職責、參加人的范圍和待遇等方面均作了詳細具體的規定。這部地方性法規在國家尚無統一立法的情況下,開創了新型農村合作醫療立法的先河,成為我國各地逐步實現依法規范新型農村合作醫療的開始。

　　立法背景

　　農村合作醫療是一項具有中國特色的農村居民醫療保障制度,其建設成效被世界衛生組織贊譽為“世界上成功解決農民醫療保障問題的唯一典范”。江蘇是我國農村合作醫療的主要發源地,在農村合作醫療制度建立發展過程中,積累了豐富的實踐經驗。2003年,江蘇開始新型農村合作醫療試點,到2005年,已在全國率先實現“全覆蓋”目標。據統計,截至2010年底,江蘇省新型農村合作醫療參加人數為4384萬人,人口參加率穩定保持在95%以上,各級定點醫療機構兩萬多家(含農村社區衛生服務站)。經過近八年多時間的實踐,江蘇新型農村合作醫療建設形成了較為完整的制度框架和有效的運行機制。

　　新型農村合作醫療的推行,大大地改善和保障了廣大農村居民的醫療服務,但是推行過程中也出現了一些情況和問題,主要表現為:一是區域經濟發展不平衡,部分地方新型農村合作醫療基金籌措存在一定的困難和問題；二是新型農村合作醫療資金總量日益龐大,如何管好用好基金的問題凸顯出來；三是定點醫療機構服務水平有待提高；四是新型農村合作醫療監管力量比較薄弱。這些問題的核心是新型農村合作醫療以行政推行為主,缺乏法律法規保障,沒有以法律法規的形式來確定它的地位及運行模式。

　　立法難點

　　在沒有全國性的上位法提供立法依據,也沒有其他省市新型農村合作醫療地方立法經驗可借鑒的情況下,江蘇省新型農村合作醫療條例的制定和出臺,困難是避免不了的。如在征求意見過程中,有的部門提出,鑒于國務院正在依據社會保險法制定《新型農村合作醫療條例》,建議暫緩立法。對此,江蘇省政府法制辦高度重視,經與省人大常委會法工委、省人大科教文衛委反復溝通,并及時向國務院法制辦了解國家相關立法進展情況,最終確定還是按照原定的立法計劃執行為宜。在審核過程中,主要涉及以下幾方面問題:

　　一是建立了新的管理體制,回應了如何管理的問題。根據有關規定和各方面的意見,條例對新型農村合作醫療管理委員會、監督委員會以及經辦機構等作了具體明確的規定。

　　二是穩妥地處理好制度銜接問題。目前,基本醫療保障體系的基本格局是“3+1”(即城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險、新型農村合作醫療以及城鄉醫療救助)。為適應改革的需要,做好不同基本醫療保障制度之間的銜接,經綜合各方面的意見,條例明確:縣級以上地方人民政府應當通過提高籌資水平和保障待遇、探索資源整合等措施,推進基本醫療保障城鄉統籌；縣級以上地方人民政府應當根據國家有關規定做好新型農村合作醫療與其他基本醫療保險之間的制度銜接。衛生、人力資源社會保障等有關部門應當加強協調配合,做好不同醫療保障關系的轉移接續工作,并為參加人提供便利。同時,靈活處理制度保障人群問題。新型農村合作醫療參加對象是農村居民。有的部門提出,目前農村人口流動較為頻繁,應當允許非本籍戶口的外來常住人員、回農村居住的大學畢業生、復員退伍軍人等參加新型農村合作醫療�？紤]到各地情況不同,以及統籌地區財政補貼政策落實現狀,條例規定:農村居民因就學等原因戶口遷出本地,現又回到原籍居住,未參加或者停止參加其他基本醫療保險的,可以參加原戶籍所在地統籌地區的新型農村合作醫療。居住在鄉鎮的城鎮居民和其他人員,按照縣級以上地方人民政府的規定,參加當地新型農村合作醫療或者其他基本醫療保險。在新型農村合作醫療上一個繳費期至下一個繳費期之間出生的嬰兒、退役的士兵,可以參加當年度的新型農村合作醫療。四是以精細的規定避免制度之間的縫隙。為防止流動就業等人員在選擇參加不同基本醫療保障制度時出現重復參加新型農村合作醫療、重復享受待遇的現象,條例明確:按照規定已經參加其他基本醫療保險的人員,不參加新型農村合作醫療,其家庭其他成員仍可以按照規定參加新型農村合作醫療；已經參加新型農村合作醫療的人員,需要參加其他基本醫療保險的,其本人應當于下一年度退出新型農村合作醫療。同時,規定參加人憑醫療機構出具的原始票據補償費用。

　　三是確立了籌資動態增長機制和鼓勵使用基金的導向。經綜合考慮各方面的意見,條例作了原則性規定:統籌地區人民政府應當建立與經濟社會發展相協調、與基本醫療需求相適應,以政府補助為主、參加人合理負擔的籌資動態增長機制。具體辦法由省衛生行政部門會同財政等部門制定,報省人民政府批準。條例規定:使用新型農村合作醫療基金應當遵循以收定支、略有結余的原則。同時,具體明確了基金結余的最高比例,超過最高比例時要進行再次補償。條例還規定:新型農村合作醫療基金實行收支兩條線管理,專戶存儲、單獨建賬、專款專用,不得用于參加人醫藥費用補償以外的任何支出,不得用于任何形式的投資。

　　立法效果

　　《江蘇省新型農村合作醫療條例》通過后,全省各地認真貫徹實施,切實加強新型農村合作醫療制度建設,管理運行機制日趨完善,主要指標績效良好,農民群眾廣泛得益受惠,制度目標基本實現。條例實施后,江蘇省建立起以政府補助為主、群眾合理負擔的籌資機制,新型農村合作醫療籌資標準已從2003年的人均不低于30元提高到2012年的人均300元,其中政府補助從人均不低于20元提高到人均不低于240元。農村地區住院利用率由2003年的不足3%提高到2011年7.51%,全省累計有3.29億人次得到新型農村合作醫療門診和住院補償,累計補償支出455億元；另一方面,參加人員補償待遇穩步提升。2011年,全省住院費用政策補償比達到70.75%。據省社情民意調查中心調查反映,農村居民對省政府農村新五件實事的評價中,對新型農村合作醫療工作表示滿意和比較滿意的位于各項實事工作第二位,對新型農村合作醫療的滿意度達到95%以上�！�(作者單位:江蘇省人民政府法制辦公室)